法制日報全媒體記者 馬嶽君 劉青

繼湖北十堰張灣區2月12日晚發布國内首個“戰時”管制令後，2月13日湖北孝感大悟縣、2月14日孝感雲夢縣也相繼宣布進入“戰時”管理狀态。

這接連三地祭出的“戰時”管制令引發了網友強烈關注。很多人雙手稱贊，“非常時期，非常手段，非常支持”；但也有不少質疑和不解的聲音，“想知道戰時管制和一般管制有啥區别” “生活用品都消耗得差不多了，網上可以買，但可選擇的種類少，配送時間長”；還有人表示，“從出生到現在第一次見戰時管制”。

為此，張灣區副區長肖旭向當地媒體解釋稱，此舉是為了“倒逼病源暴露”，防止疫情蔓延擴散。同時，“戰時”管制令的出台是經過充分醞釀的，征求了轄區内老百姓的多方意見，召開會議，按程序形成文字并頒布。至于為什麼要用“戰時”這樣的字眼，是想引起全社會的注意，尤其是引起我們轄區居民的重視和自覺。

就網友關注的有關“戰時”管制令的相關法律問題，記者采訪了中國社會科學院國際法所研究員莫紀宏和中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、法學院教授莫于川。

問題一：

湖北三地政府發布的“戰時”管制令是否有法律依據？戰時管制究竟該如何理解？

莫紀宏告訴記者：結合當前疫情防控正處于膠着對壘的狀态，尤其是湖北的疫情形勢仍然十分嚴峻，為了強調緊迫性，在動員大會上、領導講話中、媒體宣傳中使用打好湖北保衛戰、打赢疫情防控的人民戰争、我們務必以打仗的姿态來面對當下的疫情等這種比喻說法把新冠肺炎疫情防控工作視為一場“戰役”完全沒問題。這些表述在更廣意義上使用“戰時”的概念，目的是為了提高新冠肺炎疫情防控工作的重要性和效率，是一種政策性的表達，而不是嚴格意義上的法律術語。

但是，湖北三地政府發布的緊急通告則性質不同，它屬于規範性法律文件，使用“戰時”管制或者“戰時”這樣的字眼時，就要考慮是否有法律依據。而我國現行憲法和法律所規定的戰時通常是指戰争狀态。根據憲法的規定，隻有全國人民代表大會和全國人大常委會有權決定戰争狀态的宣布，中華人民共和國主席有權宣布戰争狀态。

當下，我們可以理解湖北三地政府“痛下決心、當機立斷”升級防控舉措的心情，但是在正式公文中随意使用 “戰時”管制令的字眼，确實缺乏法律規範性。

對此，莫于川教授也持相同意見。他還認為，并無決定戰争或戰時狀态職權的地方政府機關在規範性法律文件中不嚴謹使用“戰時”字眼，也是一些公務人員法治思維和法治能力不足的一種表現，易于造成疫情防控應對中不必要的思想困惑、行動混亂與工作失衡。

就如果國家實施戰時管制措施會與目前的應急處置措施有什麼不同的問題，莫于川教授補充到，國家非常狀态分為行政應急狀态、緊急狀态、動員狀态和戰争狀态。我們現在處于的狀态屬于行政應急狀态，湖北三地“戰時”管制令裡面的措施其實都不是什麼戰時管制措施，比如所有樓棟一律實施全封閉管理，所有居民非醫護人員、醫藥物資從業人員、抗疫公務人員和水電油氣、通訊網絡、糧食蔬菜等基本民生保障從業人員，不得出入樓棟等，仍屬于行政應急狀态對應的疫情防控應急措施。

而戰争狀态是涉及到主權、國家安全、領土、政治安全等，是法律上最高的緊急狀态，因此戰争狀态的啟動程序是最為嚴格、級别最高的。我們目前沒有狹義的戰争法，一般也不會簡單列舉規定具體的戰時管制措施都包括哪些，因為一旦發生戰争狀态，往往涉及到國家的存亡，必須動用一切謀略、資源、方法和力量，動用一切人力、物力和财力于戰争活動中，以保證取得戰争的勝利。

附：

《中華人民共和國憲法修正案（2018年）》

第六十七條 全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：

（十九）在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰争狀态的宣布；

第八十條 中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，宣布戰争狀态，發布動員令。

問題二：

三地“戰時”管制令中的管控措施又是否合法？

從張灣區、大悟縣、雲夢縣疫情防控指揮部發布的通告來看，内容其實比較類似：所有小區、樓棟一律實施全封閉管理；無特定情形，除特定人員，所有居民和車輛禁止出入；生活必需物資、藥物等由專人定時配送或代購；除了特殊情形并且獲得批準，所有強行沖闖小區、庭院、樓棟、道路出入口設置的隔離、警戒、封控設施的人員，一律拘留。

對此，莫紀宏認為：判斷這些應急管控措施是否合法且恰當，首先要看當地政府發布的時候是否依法履行了報批程序。

根據我國傳染病防治法的規定，縣級以上地方人民政府采取緊急措施時，需報經上一級人民政府決定。具體到湖北這三地，張灣區政府發布的時候就需要報送十堰市政府，十堰市政府決定後，方可發布；同理，大悟縣、雲夢縣政府就需要報告孝感市政府，孝感市政府決定後，方可發布。是否走了報告、批準的程序是判斷通告是否合法的重要一步。

除了程序合法性的要求外，莫于川還強調，“戰時”管制令引發網友廣泛熱議，除了“戰時”兩個字聽起來有些讓人緊張，還因為這些管控的舉措确實升級很多，老百姓的人身自由和财産權利受到了更大的影響，可以說是史無前例的嚴格了。

表面上看，“戰時”管制令裡面的措施均未超出傳染病防治法第四十二條涵蓋的緊急措施和突發事件應對法第四十九條中應急處置措施的範圍。

但是，我們判斷三地通告中涉及的應急措施是否合法時，不應該止步于此。還應該結合當地疫情嚴重狀況，去考量這些升級的應急舉措是否符合涉及到的傳染病防治法、突發事件應對法中第一章涉及到的立法目的和實施的基本方針、原則的規定。

比如，傳染病防治法第二條就規定了國家對傳染病防治實行預防為主的方針，防治結合、分類管理、依靠科學、依靠群衆。這就要求管理部門在制定應急措施時，需要考慮到這些涉及侵犯公民的人身自由和财産權利等基本權利，必須充分聽取科學的指導意見，要以人為本，走群衆路線。

同樣，在突發事件應對法第四條也規定了我國的應急管理體制是“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”。同時，第十一條規定，應急措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相适應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。這同樣要求制定應急措施時堅持依法、科學、理性，按照比例原則和最小傷害原則來出台和實施防控措施，而不能簡單粗暴、搞“一刀切”。

此次疫情中，很多地方政府發布的“硬核”管制措施表面看都符合具體的法條規定，但是實施後引發很大争議，甚至老百姓不能接受，就在于有一些所謂“硬核”措施，實質上它們違背了比例原則，違背了以人為本，違背了群衆路線，違背了科學精神，也就缺乏了正當性，失去了群衆基礎。歸其原因，是某些“硬核”措施的制定者忽視了這些法律文本第一章總則中關于立法目的、立法精神、基本原則、工作方針等法律價值層面的規定，僅僅盯上選用了後面章節中具體法條的規定去制定應急措施。

最後，莫于川強調，遵循應急法治原則，有效規範行政權力行使過程，這也是提升國家治理、政府治理和社會治理能力的一個關鍵。

附：

《中華人民共和國傳染病防治法》

第四十二條：傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業、停課；（三）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品；（四）控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。上級人民政府接到下級人民政府關于采取前款所列緊急措施的報告時，應當即時作出決定。緊急措施的解除，由原決定機關決定并宣布。

《中華人民共和國突發事件應對法》

第四十九條：自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生後，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：

（二）迅速控制危險源，标明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施；

（四）禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導緻危害擴大的生産經營活動以及采取其他保護措施；

來源：法制日報

編輯：渠洋 常煜 李金鳳

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