【文/觀察者網 王恺雯 編輯/馬雪】

連日來，陝西榆林一對夫婦賣5斤“超标”芹菜被罰6.6萬一事，在國務院督查組介入、央視報道後引發極大關注，是否“過罰不當”成為争論的焦點。

6.6萬元的罰金，是羅某夫婦賣芹菜所得20元的3300倍。考慮到小微主體、涉案金額小、危害後果小等因素，輿論普遍認為監管部門有“亂罰”之嫌，而一些基層執法人員和食品安全方面的專家也發出不同聲音。

從法理依據上看，是适用《食品安全法》還是《農産品質量安全法》？以往執法實務和類案判決上，确實存在一定争議，對基層監管人員造成困擾。

食品安全無小事，“重典治亂”也是2015年《食品安全法》修訂的主導思想。“中國市場監管報”微信公衆号30日發文呼籲回歸“法治精神”，從食品安全治理特殊性上為執法行為辯護。

“行政執法除要考慮合法性以外，還要考慮合理性。”上海博和漢商律師事務所合夥人劉璐律師對觀察者網表示，在類似本案的情境中，涉及的貨值金額很低，未造成嚴重的社會危害性，罰款6.6萬元顯然屬于罰款過重，執法部門應考慮适當性執法的問題。

“如何參照《行政處罰法》從輕或減輕處罰，根據具體案情，确定具體罰款金額，對執法部門來說的确是一個難題。”劉璐說。在“法治”框架下如何更公平合理執法，也需要進一步健全行政裁量權基準制度。

國務院督查組指出，在經曆三年疫情、大量實體經濟經營困難的情況下，處罰方式從嚴從重，不但不利于營造良好的營商環境，也在一定程度上抵消了國家助企纾困的效果。一些網友也在評論區以親身經曆熱議，認為收費和罰款不當會導緻企業“用腳投票”，不敢回鄉創業。

央視報道截圖

《食品安全法》VS《農産品質量安全法》，到底适用哪個法？

綜合央視及新華社報道，涉事店主羅某去年10月在某農貿市場從一農戶手中購進7斤芹菜，其中2斤被榆陽區市場監管局提取檢驗，剩餘5斤以每斤4元的價格售出，共收入20元，純利潤不足10元。

約1個月後，夫婦倆接到市場監管部門反饋，稱該批芹菜有一項指标超标，對其做出6.6萬元的處罰。

處罰決定書認定，因涉案芹菜已售出，無購買者信息無法召回，羅某夫婦不能提供供貨方許可證明及票據，不能如實說明進貨來源，未履行進貨查驗義務，涉嫌經營超過食品安全标準限量食品的行為，違反了食品安全法相關規定。

這一事件随後被反映至“國務院互聯網 督查平台”，督查組對此展開調查走訪。

大多數報道并未提及芹菜上何種物質超标。微信公衆号“中國質量報”8月29日刊文稱，經記者多方求證，涉事蔬菜糧油店銷售的芹菜不合格的原因是檢出毒死蜱含量為0.11mg/kg，含量超出《食品安全國家标準 食品中農藥最大殘留限量》（GB2763 -2021）規定的芹菜毒死蜱含量限值一倍多（限量值為≤0.05mg/kg）。

毒死蜱又稱氯吡硫磷，是一種有機磷農藥，主要用于防治白蟻、蚊子、蛔蟲等害蟲。它也是一種中等毒性農藥，即使是接觸少量毒死蜱也會導緻多種症狀，包括：流鼻涕、流口水、流淚、頭痛、頭暈和惡心。

2013年12月，鑒于毒死蜱的毒性及易殘留問題，農業部2032号公告明确，自2016年12月31日起，禁止毒死蜱在蔬菜種植中使用。

毒死蜱超标一倍多，将此次案件中的這批芹菜稱為“毒芹菜”似乎也不為過。

網絡圖

針對農産品食品安全管理的法律主要有《食品安全法》和《農産品質量安全法》。

其中，《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項規定，對農藥殘留等超标的違法行為，貨值金額不足一萬元的，罰款為五萬元以上十萬元以下，亦即最低罰款金額為五萬元；而《農産品質量安全法》第五十條，對農藥殘留等超标違法行為處罰，規定二千元以上二萬元以下罰款。

兩種法律在罰款金額上存在較大差距，如何适用是主要問題。

觀察者網注意到，在以往類似案件中，各地法院對行政處罰究竟是适用《食品安全法》還是《農産品質量安全法》觀點迥異：

在2018年山東省臨沂市的一起芹菜毒死蜱含量超标案件中，當地市場監管部門最初依據《食品安全法》對涉事超市罰款5萬餘元，超市方随後提起上訴。一審、二審法院都認為，涉事超市行為适用《農産品質量安全法》，行政處罰決定屬于适用法律錯誤，因此撤銷了涉案的行政處罰決定書。

而在2019年河南省焦作市的一起超市銷售不合格韭菜案中，當地市場監管部門最初依據《食用農産品市場銷售質量安全監督管理辦法》和《食品安全法》，對涉事超市作出罰款52000萬元的決定。超市上訴後，一審法院認為行政行為适用法律錯誤，二審法院則支持依據《食品安全法》的規定作出行政處罰。

《食品安全法》第二條規定：

供食用的源于農業的初級産品的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農産品質量安全法》的規定。但是，食用農産品的市場銷售、有關質量安全标準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定。

劉璐律師認為，“本案因涉及到農産品的市場銷售，因此執法人員适用《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項進行的行政處罰。”

但從執法實務和案件判決上來，銷售不合格食用農産品到底适用哪個法，争議仍廣泛存在，也使基層執法人員面臨兩難困境。

微信公衆号“中國市場監管報”8月30日發文，認為芹菜是食用農産品，又是在流通環節被抽檢的，因此适用《食品安全法》。

文章指出，鑒于食品安全的嚴峻形勢，“重典治亂”成了2015年《食品安全法》修訂的主導思想。從榆林市市場監管局公布的信息，今年該地又有3家商戶芹菜不合格，且都是毒死蜱殘留超标，“看來毒死蜱超标芹菜在當地相當猖狂”。

文章援引一位多年從事食品安全執法案件評審的法律專家的觀點，隻有加大重點領域違法行為的懲罰力度，通過嚴厲的懲處，提高違法成本，才能真正起到威懾作用，類似毒死蜱超标芹菜亦才能早日絕迹。

榆林市市場監管局今年6月通報的一批不合格産品信息，顯示榆陽區好太太調味品銷售部銷售的芹菜毒死蜱超标

“行政執法要考慮合法性，也要考慮合理性”

劉璐律師認為，執法人員依據的是《食品安全法》，罰款金額也在法律規定的區間内。且本案中，因羅某夫婦并不能提供進貨來源，無證據證明其履行了進貨查驗等義務，不符合《食品安全法》第一百三十六條規定的免于處罰的情形，“因此，嚴格從法律意義上來講，并不能說這份處罰無法律依據。”

“但行政執法除要考慮合法性以外，還要考慮合理性，在社會危害性較小情況下，執法部門應考慮适當性執法的問題。”

劉璐表示，在類似本案的情境中，涉及的貨值金額很低，未造成嚴重的社會危害性，罰款6.6萬元顯然屬于罰款過重。

《行政處罰法》對從輕、減輕及免于行政處罰的情形作出了詳細規定，例如“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。初次違法且危害後果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”“主動消除或者減輕違法行為危害後果的，應當從輕或減輕行政處罰”。

“執法部門應積極考量案情中的各類因素，結合社會危害性，合理執法。”劉璐說。

但另一方面，在銷售者不符合《食品安全法》中免于處罰的規定時，若一味按照《行政處罰法》中有關免于行政處罰的規定，進行免處罰，勢必會造成違法成本過低，反而助長市場秩序混亂。

“因此，如何參照《行政處罰法》從輕或減輕處罰，根據具體案情，确定具體罰款金額，對執法部門來說的确是一個難題。”劉璐說。

河北農業大學人文學院副教授、中國人民大學食品安全治理協同創新中心研究員孫娟娟29日也發文指出，市場監管系統内也已有因類案減輕從輕處罰而被公益訴訟追責的案例，監管人員面臨着執法兩難。

參照過往案例，2019年9月，河南省駐馬店市的一家超市因其銷售的一批香蕉吡唑醚菌酯超标，被正陽縣市場監管局認定涉嫌違反《食用農産品市場銷售質量安全監督管理辦法》、《食品安全法》有關規定，處以5.5萬元罰款。

此後，超市店主起訴正陽縣市場監管局至法院，正陽縣人民法院判決結果為，變更行政處罰書中“罰款5萬5千元”為“罰款2千元”。正陽縣市場監督管理局不服判決提起上訴，二審法院維持了一審的判決結果。

河南省駐馬店市中級人民法院對上述案件的二審行政判決書

劉璐表示，目前法律規定的罰款金額過重，在有進一步明确的法律指引前，執法部門可依據《行政處罰法》以及參照《農産品質量安全法》确定一個合理的罰款金額。

值得一提的是，8月13日，司法部有關負責人就《國務院關于取消和調整一批罰款事項的決定》答記者問時指出，針對實踐中行政機關不願、不敢适用減輕、從輕處罰規定的情況，2021年修訂的《行政處罰法》将“應當依法從輕或者減輕”修改為“應當從輕或者減輕”，删除了“依法”，這也是在引導行政機關可以直接适用行政處罰法的規定，根據具體案情，合理實施行政處罰。

孫娟娟認為，這一食品安全問題由源頭違法違規生産所緻，加重下遊環節的處罰并不能解決該問題，也有失公允。

“作為引發法治反思的個案，其意義不僅在于以何種過罰相當來威懾經營者履行進貨查驗義務，更是強化從點到鍊的信息全程化來實現問題倒查、責任倒追。”

孫娟娟表示，當《食品安全法》将農産品銷售納入自身管轄後，農産品銷售中依舊存在的小業态也需要加以考慮。實踐中，“三小立法”（觀察者網注，食品行業“三小”一般指小作坊、小攤點、小餐飲，各地區分類略有差異）的地方授權給出了以規模大小開展風險監管的法制基礎，小業态的地方執法如何兼顧法律效果和社會效果，這是一條可以考慮的優化路徑。

誠然，食品安全無小事，在食品安全領域嚴格執法也無可厚非。但在經曆三年疫情、大量實體經濟經營困難的情況下，處罰方式從嚴從重，不但不利于營造良好的營商環境，也在一定程度上抵消了國家助企纾困的效果。

正如國務院督查組所言，執法不能隻講力度，市場監管部門在維護好市場秩序的同時，也要為小微主體的生存創造良好的環境。

在接受央視采訪時，榆林市市場監管局副局長延豔東坦言：“我們今天讨論芹菜這個案值，确實還是有點問題。一般一個經營者，一年他的銷售額能有多少，你罰六萬多塊錢，在處罰上有點過罰不當。”

越是财政吃緊，越要警惕“亂罰款”

在新華社30日的報道中，還有一組數字值得注意：

2021年以來，榆林市市場監管局對小微市場主體罰款超過5萬元的食品安全案件有21起，案值幾十元至幾百元不等，罰款數額與違法所得的比例達到100倍至200倍，個别案件超過3000倍。

國務院第九次大督查第十六督查組近日在陝西督查發現，當地市場監管部門針對小微市場主體的一些行政處罰存在“過罰不當”“類案不同罰”等問題，影響了小微市場主體的正常經營。

督查組認為，這些問題出現的主要原因，在于相關法律法規規定不細，執法人員自由裁量權過大；處罰力度與業績考核挂鈎，倒逼從嚴辦案；對行政處罰執行權缺少有效制衡。

值得一提的是，近年來多地罰沒收入呈增長趨勢。

今年7月，有媒體統計了全國300餘個地級市的罰沒收入，在公布數據的111個地級市中，2021年有80個城市罰沒收入呈上升态勢，占比超過72%。其中，有15個城市罰沒收入同比增長超過100%。另外，有29個城市罰沒收入下降，2個城市罰沒收入與2020年持平。

觀察者網注意到，部分地區曾出現“花式罰款”的亂象。

例如2021年9月，國務院第八次大督查第五督查組在内蒙古自治區暗訪時發現，當地部分交警在道路上設置臨時檢查點，對途經的貨車逐一攔停，并以“未按規定使用安全帶”等理由實施“一刀切”式罰款。但是，現場的司機都系着安全帶，或者并沒有相關違法行為。事件曝光後，多名涉事地區公職人員被停職。

2021年12月，河北省霸州市因開展運動式執法、出現大面積大規模亂收費、亂罰款、亂攤派問題，被國辦督查室通報。據不完全統計，10月1日—12月6日，霸州市15個鄉鎮（街道、開發區）入庫和未入庫罰沒收入達6718.37萬元，是1—9月罰沒收入的11倍。

一些網友也在“芹菜事件”新聞的評論區以親身經曆熱議，認為一些收費和罰款不當會導緻企業“用腳投票”，不敢回鄉創業。

風聞讀者評論

近年來，中央層面頻頻出招整頓“亂罰款”現象。

就在“芹菜事件”前夕，8月17日，國務院辦公廳發布《關于進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），強調要準确規定行政裁量權基準内容，依法合理細化具體情節、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指标。

西南政法大學教授蔡斐日前撰文指出，罰款行為，自然是“當罰則罰”，與“執法創收”沒有關聯。但是，什麼情形該“當”？罰多少算“罰”？這就取決于行政裁量權基準制度的建立健全。一旦基準制度脫離法定的範圍、限度、原則，就會給罰款淪為地方創收工具提供可趁之機。

蔡斐認為，《意見》盡管隻是對“嚴格禁止以罰款進行創收”一筆帶過，但是，在不少地方财政吃緊的語境下，這一要求卻是給各地明确提了個醒——切莫把罰款當成了創收的手段。

（周弋博對本文亦有貢獻）

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