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洱海保護人員清理湖面。 曠秀麗攝

異龍湖濕地清晨美景。 何新聞攝

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過去，由于部分規定不夠嚴謹，導緻“保護優先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地。如今，一湖一條例為雲南九大高原湖泊保護提供了法治保障，堵住了違法建設和排污行為的口子。

2020年1月1日，新修訂的《雲南省陽宗海保護條例》《雲南省泸沽湖保護條例》正式施行。這标志着雲南省滇池、洱海、撫仙湖、程海、泸沽湖、杞麓湖、異龍湖、星雲湖、陽宗海等九個30平方公裡以上的高原湖泊都有了量身定做的保護條例。

一湖一條例，為雲南九大高原湖泊保護提供了法治保障。

在保護與利用之間畫出“紅線”

為何要對陽宗海保護條例進行修改？答案就在中央環保督察通報中。

中央環境保護督察“回頭看”及高原湖泊環境問題專項督察反饋意見指出：洱海、陽宗海、異龍湖、泸沽湖等湖泊保護條例，不同程度存在保護區邊界模糊、沒有嚴格控制旅遊活動和污染物排放行為、未明确界定允許和禁止建設内容、核心區劃定标準不統一和基準線不确定等問題。

而修訂前的雲南省九大高原湖泊保護條例中，部分規定不夠嚴謹，導緻“保護優先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地，也讓一些違法建設和排污行為鑽了“空子”。

九湖不僅是湖，也包括湖泊流域。九湖是雲南省社會經濟發展的命脈。雖然各個湖泊保護條例制定之初，也考慮了湖泊保護的要求，但與目前環保要求已經不相适應。

不久前被廢止的泸沽湖保護管理條例制定于1994年，不僅制定的層級偏低，而且保護優先的原則也并未貫徹到底。“這份條例局限于風景名勝資源的保護管理和開發利用，并不适應對泸沽湖生态環境進行嚴格保護的需要。”麗江市政府研究和法制辦公室主任何貴林說。實際上，九大高原湖泊不少都存在風景名勝區、自然保護區、濕地保護區及旅遊度假區交織重疊的問題，在保護與利用之間畫出明确的“紅線”，這是立法必須承擔的職責。

以不少湖泊正在開展的“四退三還”工作為例，前提就是确定湖泊運行水位。此前，國家法定水位标準“國家黃海高程”系統已廢止，但1995年制定、2007年修訂的杞麓湖保護條例依然使用舊标準，與現行的“1985國家高程基準”不統一。“此次修改，杞麓湖最高水位由原‘黃海高程’的1797.65米，調整為現行标準的1796.62米，最低水位由1794.95米調整為1793.92米。标準修改了，随之而來的保護區劃定也要調整。”雲南省人大環境與資源保護委員會主任委員黃文武說。

昔日“大水大肥”，如今節水減肥

保護優先，有賴制度支撐。為了落實保護優先原則，在立法過程中，條例起草者字斟句酌。“環保标準提高了，一些新舉措也需要法律明确。”雲南省人大常委會相關負責人表示。

據大理州人大常委會副主任許映蘇介紹，新修訂的洱海保護條例專門新增了綜合保護管理職責一章，對整個洱海流域保護管理涉及的規劃管控、基礎設施建設、轉型發展、生态保護、農業面源污染防治、垃圾污水處理、水環境監測、科學研究等作了梳理規範。

昔日“大水大肥”，現在要節水減肥。備受關注的洱海流域農業産業結構調整，也在此次修訂中得以明确，要求“扶持發展高效生态農業和生态循環農業，推廣測土配方施肥、精準施肥、生物防治病蟲害等先進适用的農業生産技術，實施農藥、化肥減施措施，鼓勵使用有機肥，發展綠色生态農業，有效控制農業面源污染。”這也意味着，對大理州而言，農業轉型升級不再是自選動作，而是具有法律強制力的規定動作。

陽宗海保護條例草案中曾經規定，主要入湖河道和兩側外延20米以内的區域劃入保護區。這看起來很明确的表述卻一度引發争議。“20米是水平距離還是地表距離？不同的測算方式劃入保護區的區域可不一樣。”雲南省人大常委會法工委副主任鄧先培說，最終，陽宗海保護條例明确規定“水平外延”作為保護區劃定的标準，同時要求管理機構應當在保護區豎立界樁、路标和安全警示等标牌、标識。

此前，由于泸沽湖地跨川滇兩省，存在目标水質“一湖兩類”、片區空間規劃及保護政策不統一，管理體制機制不一緻等問題。管理措施、管理力度存在差異，在實際開展工作中執法尺度不一緻，導緻處理糾紛時常常相互推诿、扯皮。而在新修訂的泸沽湖保護條例中，明确要求建立麗江市和涼山州兩地泸沽湖保護協調機制。“建立兩地統一保護和管理泸沽湖機制，建立綜合執法和聯合執法的機制，做到同一标準、統一尺度，非常必要。”何貴林說。

“廢棄菜葉”寫入條例，實用、接地氣

在陽宗海保護條例的前期立法調研中，不少幹部群衆反映，陽宗海周邊大棚多，大量冷凍爛菜葉随意傾倒、堆放、填埋，造成水體污染隐患，建議在立法禁止性事項中進行明确。

取得共識不難，但如何在法律中精确表述？

“廢棄菜葉這樣通俗化的表述出現在嚴肅的法律文件中是否合适？大家意見分歧比較大。”雲南省人大常委會法工委幹部和曉琳說，最終“廢棄菜葉”會出現在條例中，也是因為有具體的案例。

2019年6月，撫仙湖畔的玉溪市區兩級公安機關先後破獲4起非法傾倒廢棄菜葉污染環境的案例，抓獲犯罪嫌疑人11人。僅鄧某一人就先後組織多名駕駛員将2000餘噸廢棄菜葉運到江城鎮卯政府村東山傾倒。經評估，傾倒點滲濾液造成的環境污染損害超過70萬元。

“條例要發揮作用就必須得到不折不扣地執行，‘廢棄菜葉等農業廢棄物’這樣的表述，普通老百姓都能看懂，有助于今後條例的宣傳落實。”鄧先培說。

原來的洱海保護條例規定，洱海流域違規建設由鄉鎮人民政府依法予以處罰。但根據行政處罰法，鄉鎮人民政府并沒有行政處罰權。怎樣才能既符合上位法規定，又照顧基層執法實際？立法工作者為此想了很多辦法。修訂後的洱海保護條例将洱海流域違規建設的行政處罰主體調整為縣市自然資源行政主管部門，但同時在鄉鎮人民政府職責中規定，開展洱海保護治理日常巡查檢查，制止并協助查處違法行為，做好相關行政執法工作。

在條例的每一條條文背後，都是曾經發生過的鮮活事例。在條例的修訂過程中，雲南省各級人大始終堅持問題導向，越是可能出現的問題，越要加以規範。比如，洱海保護條例将“禁止新建碼頭”修改為“禁止新建、擴建碼頭”，就是因為今後在洱海新建碼頭幾乎不可能，但違規擴建碼頭的可能性卻更大。

修訂後的陽宗海保護條例規定，放生外來入侵物種的，責令改正，處2000元以上1萬元以下罰款。“針對這一條款，有專家提出并非所有非本地生物都會對陽宗海生态造成破壞。因此，條例最終修改為‘外來入侵物種’，體現了立法的科學性。”鄧先培說。

《 人民日報 》( 2020年01月09日 18 版)