村務賬務如何要求公開? “公務”與“村務”的實務辨析，接下來我們就來聊聊關于村務賬務如何要求公開?以下内容大家不妨參考一二希望能幫到您!

村務賬務如何要求公開

“公務”與“村務”的實務辨析

監察機關辦理的職務犯罪案件中，犯罪主體為公職人員的可分為兩類：一類是代表國家管理公共事務的國家工作人員；另一類是代表集體管理本集體事務的集體組織人員。

一般來說，公務與集體事務界限分明，較易區分，但在特殊情形下，部分集體組織人員被賦予了管理公共事務的職權，《刑法》将其視為國家工作人員。如村基層組織人員，其既負責管理本集體事務，也協助人民政府開展其他工作。

在協助政府從事行政管理工作時，即以國家工作人員論，此時可能出現一人身兼兩種主體、同時履行“公務”和“村務”的情形，辦案人員對兩種主體及事務的認定極易發生混淆。本文現以村基層組織人員為例，明确其人員範圍和從事“公務”的認定，并舉例分析“公務”與“村務”在實務中的具體适用。

一、村基層組織人員的範圍

現今，農村的各類組織及人員繁多，除村民委員會人員外，還有村黨支部、村民小組、村經聯社、經濟合作社、農工商聯合社等人員，以及近年來國家選派的“大學生村官”“三支一扶”以及“志願服務西部計劃”等人員，上述人員是否屬于“村基層組織人員”，法律并無明文規定，隻能結合其組織職權和人員職責進行分析：

(一)村黨支部人員是否屬于“村基層組織人員”

2003年11月13日施行的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》第一條第一項規定：“……在鄉(鎮)以上中國共産黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，司法實踐中也應當視為國家機關工作人員。”筆者認為，之所以作出這樣的規定，系由于鄉(鎮)以上的同級其他機關從事的事務為公務，作為領導機關的中國共産黨機關當與隸屬機關的職權一緻，從事的事務毫無疑問也屬于公務。

關于黨在農村基層組織的職權，《村民委員會組織法》第四條規定：“中國共産黨在農村的基層組織，按照中國共産黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”

由上述規定可知，在農村，村黨支部領導和支持村委會行使職權。故當村委會行使管理集體事務的職權時，村黨支部領導和支持村委會行使管理集體事務的職權；當村委會協助人民政府從事行政管理工作時，村黨支部領導和支持村委會行使行政管理職權。故村黨支部人員當然屬于村基層組織人員。

(二)村民小組組長是否屬于“村基層組織人員”

從組織歸屬上看，《村民委員會組織法》第三條第三款規定：“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若幹村民小組。”第二十八條第二款規定：“村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。”

第三款規定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他财産的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定讨論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。”

由該規定可知，作為常設性組織，村民小組與村委會具有組織上的隸屬關系，其負責管理本小組的部分事務，是村委會的重要組成部分，故村民小組組長屬于村基層組織人員。

從司法實務看，《最高人民法院關于村民小組組長利用職務便利非法占有公共财物行為如何定性問題的批複》《公安部關于村民小組組長以本組資金為他人擔保貸款如何定性處理問題的批複》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理商業賄賂刑事案件适用法律若幹問題的意見》《最高人民法院研究室關于村民小組是否屬于刑法第二百七十二條規定的“其他單位”問題的研究意見》等文件的規定表明，司法機關認可了村民小組組長所利用的職務屬于本集體事務，村民小組組長可成為職務侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪的主體。故村民小組組長屬于村基層組織人員。

關于村民小組組長協助人民政府從事行政管理工作時的身份，《人民檢察》雜志在2001年第10期《村民小組長屬于“其他依照法律從事公務的人員”嗎？》一文中對此進行了回複：“村民小組組長在協助人民政府行政管理工作時，是否屬于‘其他依照法律從事公務的人員’，關鍵在于其是不是‘村基層組織人員’。”

《村民委員會組織法》第三條第三款規定：“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若幹村民小組。”

可見，村民小組是在村民委員會之下設立的，是村民委員會的組成部分。在實際工作中，為了方便管理和服務，村民委員會往往将自己負責的事務分配給各村民小組，由小組長分擔。

此時，村民小組組長承擔了村民委員會的部分責任。因此，我們認為，村民小組組長也屬于“村基層組織人員”。當村民小組組長從事七類協助人民政府的行政管理工作時，與村民委員會中人員一樣，屬于“其他依照法律從事公務的人員”。

由此可作同樣解釋，村經聯社、經濟合作社、農工商聯合社等其他組織管理本村部分或某一方面事務，性質與村民小組類似，故上述組織人員應屬村基層組織人員，上述人員在協助人民政府從事行政管理工作時，系其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。當然，村集體組織人員之間自發結成的互助合作社因不具有管理本集體事務的職權，其人員不屬于立法解釋中所稱的村基層組織人員。

在最高人民法院公布的刑事審判指導案例第594号——“廖某倫貪污、受賄案”中，廖某倫作為四川省金堂縣趙鎮十裡社區三組副組長，在協助人民政府從事征地拆遷安置工作中，虛構被拆遷戶騙取拆遷安置補償費，接受被拆遷人請托，為被拆遷人謀取利益。法院認定其為“其他依照法律從事公務的人員”，以國家工作人員論，以貪污罪、受賄罪判處其有期徒刑一年三個月。

(三)“大學生村官”等人員是否屬于“村基層組織人員”

實務中，“大學生村官”一般被任命為所在村黨支部副書記、村主任助理或村團組織負責人職務。由中組部意見可知，大學生村官與村委會或村黨支部人員從事的工作相同，在職權上并無區别，其選派方式不影響其職務的性質，故當其協助人民政府從事行政管理工作時，應為村基層組織人員。

“三支一扶”(大學生在畢業後到農村基層從事支農、支教、支醫和扶貧工作)、“志願服務西部計劃”(基礎教育、服務三農、醫療衛生、基層青年工作、基層社會管理、服務新疆、服務西藏)等政策中的人員，如在村基層組織任職、工作，職責與“大學生村官”相同或類似，故其同樣應為村基層組織人員。

近年來，上述人員的職務犯罪案件較多，在“吳某某、方某某貪污案” “張某挪用公款案” “張某、白某挪用公款案”等案件中，均有“大學生村官”或“三支一扶”人員涉入其中。

二、村基層組織人員從事“公務”的認定

關于“公務”，《現代漢語詞典》的解釋是“關于國家的事務；公家的事務”。

《刑法》第九十三條規定了從事公務的國家工作人員的範圍：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”

關于“其他依照法律從事公務的人員”，2000年4月29日發布的《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》(2009年8月27日修正)規定：“……村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規定的‘其他依照法律從事公務的人員’：(一)救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；(二)社會捐助公益事業款物的管理；(三)國有土地的經營和管理；(四)土地征用補償費用的管理；(五)代征、代繳稅款；(六)有關計劃生育、戶籍、征兵工作；(七)協助人民政府從事的其他行政管理工作。

村民委員會等村基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，構成犯罪的，适用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規定。”

《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》對“行政管理工作”采取的是列舉式規定，第七項為兜底性條款，實務中，“其他行政管理工作”還應包括防疫(如防治新型冠狀肺炎)款物的管理和發放、社會保險款項的代收等工作，隻要村基層組織人員協助政府從事的是行政管理類的工作，即可認定其從事的是“公務”。

《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》第一條第四項進一步明确了“公務”的範圍：“從事公務，是指代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。公務主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有财産的職務活動。如國家機關工作人員依法履行職責，國有公司的董事、經理、監事、會計、出納人員等管理、監督國有财産等活動，屬于從事公務。那些不具備職權内容的勞務活動、技術服務工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認為是公務。”

故村基層組織人員在被授權或委托、代表國家從事組織、領導、監督、管理工作時，應認定為其從事的系“公務”。

三、“公務”與“村務”的區别

在刑法規範中，村委會等村基層組織人員從事“公務”與“村務”的區别主要有三點：

1．身份及職權不同。村基層組織人員從事“公務”時的身份為國家工作人員，代表國家行使組織、領導、監督、管理職權；從事“村務”時的身份為村集體人員，僅代表村集體行使自我管理、自我教育、自我服務的職權。

2．侵犯的客體不同。村基層組織人員從事“公務”時的職務犯罪侵犯的是國家工作人員職務的廉潔性、不可收買性和公共财産的所有權、使用權等；從事“村務”時的職務犯罪則侵犯的是村集體的管理秩序和集體财産的所有權、使用權等。

3．觸犯的罪名不同。村基層組織人員從事“公務”時涉嫌的罪名為貪污罪、受賄罪和挪用公款罪等；從事“村務”時涉嫌的罪名則對應為職務侵占罪、非國家工作人員受賄罪和挪用資金罪等。

四、職務犯罪中“公務”與“村務”的應用

實務中，“公務”與“村務”的區分涉及對村基層組織人員的定罪量刑，辦案人員對此必須予以厘清，現通過一個案例來闡述二者的區别——“梁某甲等人職務侵占案”：

2015年年底，仁深高速公路(龍門段)建設征收龍門縣龍田鎮舊梁村邬坭元村民小組土地，所征土地包括村民責任田、小組留用土地及田埂、河堤、道路。該小組隊長梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁及村民代表梁某戊、梁某巳參與了征地勘查、測量、劃界工作。

2016年1月22日，龍門縣國土資源局龍田國土資源所向邬坭元村民小組支付征地補償款304.286萬元，其中包括土地補償費、安置補助費共133.076萬元、留用地折算貨币補償款171.21萬元。

在向村民發放征地補償款的過程中，身為小組隊長的梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁與梁某戊、梁某巳共謀後，僞造征地補償手續，虛增被征收責任田畝數，于2016年2月2日從小組征地補償款中套取16.8萬元私分。同年2月19日，梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁僞造征地補償手續，虛報他人責任田被征收，從小組征地補償款中套取35.5744萬元私分。

一審法院認為：被告人梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁擔任村民小組組長，在代表村民小組領取征地補償款、進行代為管理、等待發放給村民期間，屬于“‘其他依照法律從事公務的人員’，以國家工作人員論”，所以對上述六人的行為應以貪污罪追究刑事責任。

二審法院與一審法院觀點相同。

廣東省人民檢察院對該案提起了抗訴，其認為上述六人構成職務侵占罪，理由是：1.邬坭元村民小組賬上收到的304.286萬元征地補償款屬于村集體财産。2.梁某甲等6名被告人犯罪時不應以國家工作人員論。

廣東省高級人民法院經審理認為：本案中，梁某甲等人雖然是在管理土地征用補償費用時加以侵吞，但其管理權直接源于其小組組長的職務，屬于村民自治權利的範疇，并非政府部門委派其進行管理，其管理行為不具備“行使國家管理職權、依照法律規定從事公務”的特征。

對村民委員會等村基層組織人員從事屬于村民自治範圍的經營、管理活動不能适用《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》的規定。

據此，梁某甲等人在村民自治範圍内對土地補償款進行的管理不屬于上述規定所指的“土地征用補償費用的管理”，不能視其為“其他依照法律從事公務的人員”，不能以國家工作人員論。梁某甲等人不符合貪污罪的主體要件，而是構成職務侵占罪。

廣東省高級人民法院的這份判決較好地區分了“公務”與“村務”的界限。由該案例可以看出，村基層組織人員在協助人民政府從事行政管理工作時，雖然身兼村集體管理人員和國家工作人員的雙重職務，履行雙重職責，但各職務之間權責清晰，相互獨立。而且，“公務”和“村務”的界限即為公共财産和集體财産的界限，“财産”的屬性與“職務”的性質始終是同步的。

筆者以土地征收工作為例，将村基層組織人員的工作分為兩個不同的階段，以此區分“公務”與“村務”。

1．村基層組織人員在協助地方人民政府進行測量土地、确認權屬、上報面積、發放土地補償費等工作時，系從事“公務”。在該過程中，其利用“公務”上的便利以集體或村民等人名義虛報拆遷項目和面積，從而騙取國家土地補償款的，應當認定為貪污罪。其騙取的土地補償款一旦到達相應的賬戶，即脫離了國家的控制，開始由行為人控制，構成犯罪既遂。至于款項是否被取出，不影響犯罪的認定。

其中，在村基層組織人員利用集體名義行騙國家土地補償款時，到達集體賬戶的該部分土地補償款可能會被誤解為集體資産。

但實際上，賬戶的性質和款項的性質是兩個不同的概念，辦案人員不能一概認定集體賬戶中保管的任何财産均為集體财産，而應當追溯其真正來源，以确定其性質。該款項的發生系由村基層組織人員從事“公務”時的騙取行為所緻，其本質仍然為國有财産，并非集體财産，集體賬戶僅為接受和保管贓款的工具。

另外，如果村基層組織人員并無騙取行為，僅在集體或村民應得款項的發放中，侵吞、竊取該财産的，因此時村基層組織人員的身份仍為國家工作人員，“公務”行為應當至款項完全發放到位後才結束，故其行為仍然構成貪污罪。

2．村基層組織人員在從事集體職權内的“村務”時，其進行的犯罪活動為“村務”犯罪。如其已将村集體應得的土地補償款發放完畢，該款項即為集體所有，屬于村集體的合法财産。在處置該部分财産時，村基層組織人員不屬于從事“公務”，如其利用主管、管理、經手集體财産職務上的便利對該财産進行犯罪的，構成職務侵占罪、挪用資金罪或非國家工作人員受賄罪。

注意：無法區分村基層組織人員利用的是“公務”還是“村務”之便進行犯罪時，按照處罰較輕的罪名定罪處罰。

社區組織成員協助街道辦從事行政管理工作時，以國家工作人員論，其從事公務與社區事務的區别、适用同上。

來源：節選于《紀檢監察幹部核心技能》

、微法官

作者：王聰，鄭俊，汪忠軍，戴奎