“三府分立之制”确實存在，卻并不意味着“守府”、“尉府”和“監府”屬于同等意義上的機關，就像縣一級的令、丞、尉并不能等量齊觀一樣。

而這，其實就引出了“秦制”的第三規律：

層層監察，以親馭疏。

《商君書·禁使》中說：

今恃多官衆吏，官立丞、監。夫置丞立監者，且以禁人之為利也；而丞、監亦欲為利，則何以相禁？故恃丞、監而治者，僅存之治也。通數者不然也。别其勢，難其道，故曰：其勢難匿者，雖跖不為非焉。故先王貴勢。

這段話其實是反對層層監察、大小相制的，而是要君主以勢臨下，但是其中所提到的“丞”、“監”的作用卻體現了戰國、秦漢時代的官職作用，即“禁人之為利”，也就是防止主官以權謀私。

“監”當然好理解，“丞”在“秦制”之中，幾乎總攬主官的日常文書上下，并有副署之權，看似是佐貳之官，其實也有監察和牽制主官的功能，隻不過，這種監察的權力較弱，并不足以讓秦王放心。

所以，要疊床架屋，見《史記正義》引《風俗通》：

秦始皇初置三十六郡以監縣也。

也就是說，至少在東漢人眼中，秦始皇設郡并非是一級行政區劃，而是“監察”區劃，目的就是為了“監縣”。

在簡牍面世之前，這種說法殊不可解，但現在，我們完全可以理解這個“監”的真意，那就是“郡”的“三府”，隻是篩選、彙總文書的“治吏之吏”，其實際權力無非就是一個“軍分區”。

在《忘記商鞅的秦始皇》中，三解叙述了秦國在商鞅變法之後“邦尉”轉化為“中尉”、“郡尉”的過程，參照《商君書·境内》的記載，“邦尉”的實權化，應該與秦國全境設縣同時。

也就是說，在秦國的地盤隻有後來“內史”地的時期，秦國的“內史”負責着整個區域（也就相當于全國）的财政收支、物資收儲和調撥，即“财政權”，而“邦尉”則負責整個區域（也就相當于全國）的除吏、授爵，即“人事權”。

同時，“軍政管理權”，即武器制造、儲備和中卒調配、發戍的權力，被一分為二，前者屬內史，後者屬邦尉。

此時，內史—縣令、丞，邦尉—縣尉，兩個條線的管理序列并行不悖。

秦之“郡尉”從裡耶秦簡“更名方”來看，也稱“郡邦尉”，其對于內史地舊制的複制非常明顯，但“郡守”卻無“郡邦守”之名，可見，秦國在擴張的過程中，極有可能是先設“郡尉”，後出現“郡守”的。

尤其是我們可以從簡牍中看到，不僅在秦昭王晚期，縣要向“內史”上計，一直到秦統一天下之後，縣的一部分财政資料仍要向“內史”上計，而非由郡府彙總财政收支總賬後交付“內史”，都說明，郡府的“财政權”并不完整，同理，“內史”也并不是後世“戶部”的概念，并不掌握國家财政權，而隻是太倉 縣倉的庫房總會計。

所以，盡管“郡府”、“郡尉”在權責上對“內史”、“邦尉”進行了複制，但在權力上，并不完整，屬于“簡配版”。

因為“簡配”，所以，哪怕到了《二年律令·秩律》的時代，郡級單位的官吏，仍局限于郡守、郡尉、郡丞和“屯卒系統軍職”、“兵種管理軍職”，民政、司法系統的“治民官”全部在縣級單位所屬。

所以，秦制中的郡、縣與中央的關系，大不同于文獻中常見的西漢中晚期制度，哪怕是秦漢兩代都無比重視的“上計制度”，秦制也表現出了特殊的形态。

見秦制變革的結果《二年律令·置吏律》的規定：

縣道官之計，各關屬所二千石官：其受恒秩氣（饩）禀，及求财用委輸，郡關其守，中關内史；受（授）爵及除人關于尉。

注意，這是對縣道官上計的規定，也就是将全年的信息上報給朝廷的制度。其中有兩個明确的信息：

（1）分區域，“中”也就是內史轄地，上報給內史；“郡”也就是郡轄地，上報給郡守；

（2）分職責，授爵、除吏的日常人事信息上報給“尉”；日常的官吏俸祿支出和月食供給，以及請求轄區内的财用調配輸送，即日常财政信息上報給“內史”或“郡守”。

不過必須指出的是，《嶽麓書院藏秦簡》中收錄了一條《置吏律》的記載：

置吏律曰：縣、都官、郡免除吏及佐、群官屬，以十二月朔日盡除，盡三月而止之。其有死亡及故有缺者，為補之，毋須時。郡免除書到中尉，雖後時，尉聽之。

意思是，郡縣、都官正常任免“吏”及“佐”、“群官屬”，要在12月1日前完成，到3月結束，如果是特殊情況缺員，随時補任，不用顧慮限期，郡中任免官吏的文書到中尉處，哪怕錯過了期限，也可執行程序。

此處的亮點在于，“郡免除書到中尉”，也就意味着，“邦尉”當年的“人事任免權限”并未複制給“郡尉”，郡内的人事任免文書仍然要到中央的中尉處走程序。

換句話說，“郡尉”沒有完整的人事權。

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