廈門市大學資産評估土地房地産估價有限責任公司高級合夥人 丘開浪

為促進PPP物有所值評價工作規範有序開展，财政部于2015年12月18日發布了《PPP物有所值評價指引(試行)》，該指引規定，中華人民共和國境内拟采用PPP模式實施的項目，應在項目識别或準備階段開展物有所值評價。

對PPP項目進行物有所值評價，需要深入思考政府采用PPP模式的核心動因是什麼？PPP項目物有所值的起源是什麼？是什麼因素決定着政府是采用傳統采購模式還是采用PPP模式？本文将從分析政府采用PPP模式的動因着手，結合物有所值評價方法，探尋PPP項目物有所值的起源，并對物有所值起源在PPP項目中如何發揮作用、物有所值起源與物有所值評價之間的關系進行探究。

一、政府采用PPP模式的動因

政府采用PPP模式的動因，主要包括三類：

1、提高效率，節約成本。在PPP項目的合作過程中，政府與社會資本所具備的能力以及所擁有的資源往往具有呈顯著的互補特征。對PPP項目中，政府的能力及資源主要包括對公民的職責、公共服務、經濟調控、承擔私營部門無法控制的風險；而社會資本的能力及資源主要包括創新技術、管理經驗、富有運營效率以及具備投融資潛力等。政府與社會資本合作，能夠發揮社會資本在資源、技術以及專業領域的優勢，能夠借鑒社會資本在運營和管理方面的經驗，以提高效率，節約成本。

2、解決資金瓶頸問題，滿足公共需求。政府與社會資本進行合作，社會資本需向PPP項目投入資金，這能在一定程度上解決基礎設施和公共服務領域的資金瓶頸問題。因此，當政府在基礎設施建設和提供公共服務方面存在資金缺口時，采用PPP模式，客觀上能夠解決一定的資金問題，使政府更快完成基礎設施建設或提供公共服務，以滿足公共需求。

3、引入市場競争機制，推動行業改革。政府與社會資本合作的過程，也是引入市場競争機制的過程，是“市場在資源配置中起決定性作用”的具體反映，這對于某些領域或某些行業而言，能起到鲶魚效應，推動某些領域或某些行業的改革，增強該領域或行業的市場活力。

從上述三類動因分析，“提高效率，節約成本”是政府采用PPP模式的核心動因，該動因切合了社會資本相對于政府所具備的優勢因素。相對于該核心動因，解決資金瓶頸問題和引入市場競争機制，是政府采用PPP模式的次要動因或附屬功能。

二、PPP項目物有所值的起源，在于政府與社會資本之間的協同關系

政府與社會資本在PPP項目中進行合作，從政府方面看，其核心動因在于引入社會資本的技術創新優勢、運營管理經驗，以彌補自身不足，提高效率并節約成本。政府與社會資本在PPP項目中進行合作，能夠實現優勢互補，因為一方所欠缺的，正是另一方所擅長的。另一方面，PPP項目中政府與社會資本的合作具有長期性，通常涵蓋于PPP項目的全生命周期，合作的長期性能限制合作各方的短視及自利行為的發生。因此，政府與社會資本在PPP項目中進行合作，不僅體現了優勢互補，協調合作，而且合作的長期性使政府與社會資本的目标趨同并富有遠見，這反映了政府與社會資本在PPP項目中的協同關系。因此，從政府采用PPP模式的核心動因進行推理，可以得出這樣的結論——PPP項目物有所值的起源，在于政府與社會資本之間的協同關系。

協同可通俗地解釋為協調合作、目标趨同，合作各方為了實現對各方均有利的目标，進行通力協作，其目标和努力方向具有趨同性。政府與社會資本在PPP項目中的協同關系，可理解為政府與社會資本在PPP項目合作過程存在的一緻、同步或互補的關系。

三、PPP項目物有所值的起源與物有所值評價之間的關系

剖析PPP項目物有所值的起源（即政府與社會資本的協同關系）與物有所值評價之間的關系，需首先解析協同關系、協同效應與協同效應價值之間的相互關系，理解物有所值評價的具體方法，再剖釋PPP項目物有所值評價過程與協同效應、PPP項目物有所值評價結論與協同效應這兩組關系。

（一）PPP項目的協同關系與協同效應

如前所述，PPP項目物有所值的起源，在于政府與社會資本之間的協同關系。協同關系通常包括經營協同、管理協同、财務協同以及其他協同等類别，其他協同又包括品牌協同、技術協同、文化協同等類别。PPP項目中，政府與社會資本的協同關系主要包括管理協同及其他協同（特别是技術協同）。在政府與社會資本在PPP項目中構建的協同關系中，經營協同和财務協同通常是無足輕重的，經營協同和财務協同往往隻在PPP項目中發揮次要作用，甚至可忽略。雖然社會資本在績效考核因素的驅動下，可能增加創收模式而增加源于第三方的付費收入，但由此産生的經營協同效應相較于政府采用PPP的核心動因來說，是附屬效應。政府與社會資本進行合作，其核心動因在于要借助社會資本的技術優勢或管理經驗，以提高效率、節約成本，實現物有所值，因此，政府與社會資本之間在資源、技術、管理經驗等方面優勢互補所形成的管理協同關系和技術協同關系，往往是PPP模式中政府與社會資本建立的協同關系的核心成分。

（二）物有所值評價的簡要介紹

根據“物有所值評價指引”的規定，物有所值評價包括定性評價和定量評價。在定性評價和定量評價的基礎上，應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行财政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案後重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

定性評價指标包括全生命周期整合程度、風險識别與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競争程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指标，以及項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資産種類、全生命周期成本測算準确性、運營收入增長潛力、行業示範性等補充評價指标。

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式産出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期内政府方淨成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PPP值可等同于PPP項目全生命周期内股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項财政支出責任的現值。PSC值是參照項目的建設和運營維護淨成本、競争性中立調整值、項目全部風險成本的全生命周期現值之和。

（三）PPP項目物有所值的起源與物有所值評價之間的關系

PPP項目物有所值的起源，在于政府與社會資本之間的協同關系。政府與社會資本之間在PPP項目中建立和維系協同關系，将産生協同效應。協同效應（Synergy）的概念源于企業并購領域，由H·伊戈爾·安索夫（H·lgor·Ansoff）于1965年首次提出，按其觀點，兩個企業通過合并所産生的效益大于兩個企業未合并前産生的效益總和，通常被表述為2 2=5。PPP項目協同效應的存在，對PPP項目的影響關鍵在于降低PPP項目的成本，也可能在一定程度上提升項目收入，成本下降和收入上升均會提升PPP項目的淨現金流水平，使PPP項目産生協同效應價值。PPP項目的協同效應價值，可理解為政府與社會資本合作對PPP項目産生的效益大于政府與社會資本未合作前在該項目中産生的效益總和的折現值。PPP項目協同效應價值的形成，使政府與社會資本在PPP項目合作中有機會共享協同效應成果。若政府在PPP項目中分享了協同效應成果，則說明政府采用PPP采購模式是物有所值的。

因此，PPP項目物有所值的起源與物有所值評價之間關系密切，主要反映在以下兩方面：

1、PPP項目物有所值評價過程與協同效應的關系

物有所值定性評價指标包括全生命周期整合程度、風險識别與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競争程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指标，這六項基本評價指标，分别考量政府與社會資本之間協同效應的産生是否有足夠長的周期、責權利是否相統一、是否有足夠的驅動力、是否充足的社會資本供選擇、政府是否具備相應的管理能力以及是否滿足資金條件等要素。比如，全生命周期整合程度指标，是實現協同效應對周期的要求，政府與社會資本之間進行合作，協同效應的實現客觀上需要一定的時間，這就要求PPP項目政府與社會資本合作的周期不能過短。再比如，績效導向與鼓勵創新是實現協同效應的推動力，以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效标準和監管機制，确保社會資本分享協同效應價值，保護和促進社會資本創新的積極性。因此，物有所值定性評價過程，也是檢驗政府與社會資本合作是否具備構建協同關系并産生協同效應的基礎和條件的過程。

在物有所值定量評價過程中，政府和社會資本之間的協同關系，對PPP項目的影響主要表現為更高的淨現金流，而更高的淨現金流主要系源于成本的減少。收入的增加對PPP項目淨現金流的影響往往很小，在基礎設施或公共服務項目中，不論采用政府傳統采購模式，還是采用PPP模式，來源于第三方的付費金額通常不存在顯著區别，因為在第三方付費單價一定的基礎上，這些基礎設施或公共服務項目的社會客觀需求通常不會因為政府選擇的采購模式而發生顯著改變。在PPP項目中，政府與社會資本形成的協同效應通常可降低PPP項目的可轉移風險承擔成本以及項目建設和運營成本，這才是政府和社會資本構建協同關系所産生影響的關鍵所在。

在政府傳統采購模式下，項目全部風險成本是公共部門比較值（PSC值）中非常重要的組成部分，項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本。在PPP模式下，政府不再承擔項目的可轉移風險，隻需承擔政府自留風險成本，可轉移風險轉移給社會資本承擔。政府是否把風險轉移給社會資本，标準在于社會資本是否為最有能力控制管理風險的一方，社會資本是否是管理風險成本最低、最有效率的一方。同一項風險事項之于不同的控制管理主體，其風險控制管理成本存在差異，甚至差異顯著。風險承擔成本通常與某一主體所擁有的與管理該項風險相關的資源優勢、技術優勢、管理經驗的多寡成反比。因此，按照上述風險轉移标準，将可轉移風險以契約的形式轉移給具有風險控制優勢的社會資本承擔，是政府與社會資本在PPP項目中經由合作追求協同效應的不二之選。

在PPP模式的績效導向與鼓勵創新等機制的推動下，社會資本可能通過技術創新、效率提升等舉措節約項目建設成本和運營成本。在競争環境下，那些具有領先而成熟技術優勢的社會資本，或是積累了豐富而高效的管理經驗的社會資本，更能赢得PPP項目的青睐。具有專業優勢、富有經驗的社會資本與政府進行合作，能夠節約PPP項目建設和運營成本，産生協同效應。

2、PPP項目物有所值評價結論與協同效應的關系

在PPP項目中，政府與社會資本存在協同效應，并不當然說明PPP項目物有所值；政府與社會資本之間的協同效應及協同效應價值越大，也并不必然說明PPP項目物有所值的實現量值越大。PPP項目物有所值的量值，不僅源于政府與社會資本之間産生的協同效應價值，也受政府與社會資本對協同效應價值的分享機制所調整。

當PPP項目所産生的協同效應價值均由社會資本享有時，該PPP項目對政府而言無法實現物有所值，甚至得不償失——因為政府在PPP模式的監管成本和溝通成本高于傳統采購模式。當PPP模式下政府向社會資本支付的補貼金額大于傳統采購模式下政府支付的補貼金額時，說明社會資本在PPP模式中取得的超額收益（指超過資本成本的收益）大于PPP項目所産生的協同效應價值，社會資本獲利過高，政府采取PPP的采購模式加重了财政負擔。當PPP項目所産生的協同效應價值由政府和社會資本分享時，對政府而言才意味着物有所值——因協同效應的一部分歸屬于政府，政府在PPP模式下向社會資本支付的補貼金額小于傳統采購模式下的補貼金額。

PPP項目全生命周期内政府方淨成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，若PPP值小于PSC值，說明采用PPP模式是物有所值的。PPP值與PSC值的差額近似于政府與社會資本之間的協同效應價值中歸屬于政府的金額；政府與社會資本在PPP項目合作中形成的總協同效應價值，減去“PPP值與PSC值之間的差額”，系社會資本所分享的協同效應價值。

若PPP值等于PSC值，說明項目采用PPP模式不産生正的協同效應，也不産生負的協同效應。若PPP值大于PSC值，說明項目采用PPP模式産生了負協同效應，或是雖然政府與社會資本之間産生了協同效應，但社會資本不僅獨享了全部的協同效應價值而且還侵蝕了政府的利益，無法通過物有所值評價，不宜采用PPP模式。

四、總結

政府采用PPP模式的動因，主要包括提高效率、滿足公共需求以及推動行業改革，其中，提高效率為核心動因，該核心動因是催生PPP項目協同效應的主要因素。而政府與社會資本之間形成的協同效應，正是PPP項目物有所值的起源。

PPP項目的協同效應的實現途徑主要包括管理協同及其他協同（主要指技術協同），而經營協同和财務協同可能無法産生作用，或隻能發揮部分作用。

物有所值定性評價的六項基本評價指标，分别考量着政府與社會資本之間協同效應産生所對應的六個方面的要求。協同效應在物有所值定量分析中主要源于成本的減少，主要體現為可轉移風險承擔成本的節約以及PPP項目建設和運營成本。在PPP項目物有所值評價結論與協同效應關系方面，通過物有所值評價的PPP項目說明政府與社會資本合作産生了協同效應，但反之并不一定成立，還取決于政府與社會資本對協同效應價值的分享機制。