來源:法制日報

制圖／李曉軍

“你們遛狗不拴繩，差點咬到孩子，是不是該道個歉？”

“活該，不看好孩子，被咬了就是活該。”

9月15日，北京一小區内一對男女遛狗時沒拴繩，險些導緻一名兒童被小狗追到咬傷，随後遛狗女子抱起狗就要走，孩子家長上前追問養犬者為何不道歉時，不僅遭到養犬男子豎起中指辱罵，還被養犬女子諷刺“被咬了就是活該”。

事件被微博曝光後，網友在評論裡一邊倒地對遛狗男女進行了譴責。與此同時，這件事情也再次引發輿論對于規範養犬行為的關注。

在過去的半年時間裡，幾乎每個月都會有地方啟動養犬立法工作。

9月19日，山東省聊城市政府官網發布了《聊城市養犬管理條例（草案）》征求意見；8月27日，浙江省溫州市十三屆人大常委會第二十二次會議審議了《溫州市養犬管理條例（草案）》；7月30日，浙江省甯波市人大常委會開展“走進人大——聽取養犬管理立法意見模拟聽證會”活動……通過立法的方式規範養犬行為，已經成為多地共識。

全國政協委員、安徽省律協副會長周世虹近日接受《法制日報》記者采訪時指出，全國部分省、市都已經制定了養犬管理條例等地方性法規、規範性文件，對于規範養犬行為有一定效果，但由于法律效力層級低、處罰設置過輕、缺乏可操作性等原因，導緻狗患無法根治。

“建議盡快啟動立法程序，制定國家層面的養犬管理法律法規，明确規定主管部門職責、養狗人的權利和義務以及法律責任、管理方式等内容，并加大處罰力度，對違法養狗、造成嚴重後果的，視情節輕重追究狗主人的刑事責任。”周世虹說。

遛狗不拴繩行為很常見

記者居住的小區位于北京市朝陽區，小區裡有不少居民都養狗。

在小區附近，有個小花園，每天傍晚都會有居民到小花園遛狗。而且，居民在小花園遛狗的時候，幾乎都會把束犬鍊解開，任由狗在草坪上撒歡打鬧。有時候，這些狗還會跑到花園的小路上，這個時候，很多散步的居民隻能遠遠繞開。

“沒事兒，我家狗膽子可小了，不咬人。”

“反正草坪上也沒人，就放開狗繩讓它們玩了。”

當記者詢問這些遛狗的居民為什麼不用束犬鍊時，得到了這樣的答複。

但對于這樣的說法，居住在該小區的李峰卻并不認可。

“前段時間，我回家上樓的時候，突然從樓梯上走下來了一隻大狗，好像是拉布拉多犬，反正個頭挺大，吓我一跳。雖然狗主人牽着，但上樓的時候迎面走來這樣一隻大狗，心裡還是害怕啊！”李峰說。

李峰坦言，從那次之後，自己每次回家都得一邊上樓一邊往上看，再與那隻狗“狹路相逢”時，都主動退回到樓下，讓出樓梯。

“雖然有狗主人牽着，但那麼大的狗，真要在擦身而過的時候突然咬我，狗主人也很難在第一時間牽住。再說，不是市區不讓養大狗嗎？”李峰無奈地說。

李峰說的“市區不讓養大狗”，是有出處的。《北京市養犬管理規定》規定，東城區、西城區、朝陽區等市區為重點管理區。在重點管理區内，每戶隻準養一隻犬，不得養烈性犬、大型犬。

養犬人不得攜犬進入市場、商店、商業街區、飯店、公園、公共綠地、學校、醫院、展覽館、影劇院、體育場館、社區公共健身場所、遊樂場、候車室等公共場所；攜犬出戶時，應當對犬束犬鍊，由成年人牽領，攜犬人應當攜帶養犬登記證，并應當避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童……對于養犬行為，《北京市養犬管理規定》中都有着明确規定。

事實上，多地都出台了養犬管理規定。例如，山東濟南創造性地提出“養犬積分制”、陝西西安規定3次遛狗不拴繩就會被列入黑名單。然而，這些規定取得的效果非常有限。

規範養犬人行為是關鍵

昆明理工大學公共政策研究中心教授黎爾平認為，在分析不文明養犬行為屢禁不止的原因時，需要意識到這一現象發生的兩個背景——熟人社會的缺失和小區市場化管理。

“在熟人社會或傳統的單位大院裡，因為彼此間的相互熟悉，主人不敢随意讓狗患發生，否則就會受到道德的譴責。熟人社會的缺失，意味着道德的約束力會大大下降。小區市場化管理的思路是罰款，人們往往認為錢是解決問題的首選方案。”黎爾平說。

當道德的約束變得不再那麼有力，法律就應該挺身而出。

周世虹指出，部分養狗人缺乏公德意識和法律意識，是造成惡狗傷人、擾亂社會秩序的重要原因之一，但其根本原因則是，我國有關養犬管理的地方性法規、規範性文件法律效力層級低、處罰設置過輕、違法成本低，且存在執法力度不夠、配套設施不足等問題，對違法、不文明養狗行為沒有震懾力，不能起到引導、制約、規範文明合法養犬的行為。

“一些地方養犬規定難以落地，執法資源有限和法規缺乏可操作性是主要原因。”中國人民大學法學院教授劉俊海說。

華南理工大學法學院副教授董文蕙同樣認為，不文明養狗行為、其他群體與養狗者之間沖突等現象之所以屢禁不止，根本原因正是由于缺乏明确的法律規定，雖然不少地方出台了相關規定，但基本上都隻是設立義務卻不涉及懲罰或懲罰力度不足。

值得注意的是，在近兩年關于規範養犬行為的地方立法中，“法律責任”成為重點内容。

《溫州市養犬管理條例（草案）》設置了“法律責任”專章，對違反養犬規定的行為作出了具體的處罰規定。例如，該草案規定，限養區内個人超标準養犬的，由綜合行政執法部門責令限期改正，處每隻500元以上2000元以下罰款；逾期不改正的，沒收超養犬隻。

《武漢市養犬管理條例（修訂草案）》同樣設置了“法律責任”專章，其中規定，違反本條例第七條第一款規定，在禁養區養犬的，由公安機關沒收犬隻，并處2000元以上1萬元以下罰款。

董文蕙認為，狗的問題其實是人的問題，解決養狗問題的關鍵還在于規範養犬人的行為。因此，通過明确法律責任規範養犬人行為，非常有必要。

“目前，相關法律法規對養犬人的處罰力度過輕，幾十元甚至上百元的罰款顯然不會對養犬人造成實質性的打擊，因此必須加大對養犬人的處罰力度，提高法律的威懾力。”董文蕙說。

國家層面立法規範養犬行為

在周世虹看來，對于規範養犬行為，地方立法可以起到一定作用，但仍然有局限性。

“雖然全國部分省、市都已經制定了養犬管理條例等地方性法規、規範性文件，但因内容過于籠統、簡單，缺乏可操作性，同時違反規定的責任較輕，一般隻有民事賠償和行政責任，沒有也不可能設定刑事責任，加之執法不嚴，相關部門職能銜接不順、配套設施、措施缺乏等，導緻狗患無法根治。”周世虹說。

周世虹建議，盡快啟動立法程序，制定國家層面的養犬管理法律法規，明确規定主管部門的職責、相關社會管理、救助、防疫等部門職責以及違反職責的法律責任。

專家認為，明确養狗人的權利和義務以及法律責任，應當成為立法時的重點内容。

周世虹建議，可以借鑒美國、英國、日本等國家的立法和執法經驗，對養犬行為進行嚴格管理，規定養狗必須登記發證、強制佩戴約束性皮帶和口套、強制注射疫苗、強制購買保險、繳納“狗稅”、禁止進入幼兒園、醫院等特殊場所以及在犬隻體内植入身份信息芯片進行跟蹤管理等。

董文蕙同樣建議，在國家層面進行立法，将束犬鍊、打疫苗、辦理養犬證等作為養犬人的基礎義務，強制執行。

與此同時，還要加大對于狗主人違法行為的處罰力度。

“對違法養狗、造成嚴重後果的，不僅要求承擔民事賠償責任、給予行政處罰，而且要視情節輕重追究狗主人的刑事責任。”周世虹說。

董文蕙認為，對于不文明養犬造成的事故，不僅要求養犬人承擔民事責任，對造成嚴重後果者還要追究其刑事責任，以保障民衆的生命健康安全，震懾漠視他人安全、不負責任的養犬人。

“應當立法明确規定，家養寵物犬必須注冊登記，并且每年要為狗注射一次狂犬疫苗，否則要處以高額罰款。同時，賦予政府相關部門處置違法養犬行為的權力。例如，對于沒有佩戴登記證、對公衆造成傷害的犬隻，相關部門可以進行撲殺。”劉俊海說。（應采訪對象要求，李峰為化名）