按照财政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(财金〔2014〕113号)(簡稱《操作指南》)，将PPP模式的操作程序分為5個階段：項目識别、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。五個階段按照PPP項目操作邏輯前後連接，形成完整的PPP項目采購流程，其中任何一個階段出現問題，都可能導緻PPP項目失敗。

财政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（财金〔2014〕113号），共7章37條，對PPP項目識别、準備、采購、執行、移交等操作環節進行了規範。主要内容：

一是在項目投入方式選擇上，引入國際通用的物有所值（VFM）評估方法，判斷采取PPP模式與政府傳統采購模式相比，是否降低項目全生命周期成本。

二是在合作夥伴選擇上，根據PPP項目采購特點，創新競争性磋商政府采購方式，充分鼓勵社會資本競争。

三是結合中長期财政規劃，将PPP項目涉及的政府支付義務納入同級政府預算實施統一管理。

四是鼓勵符合條件的地方政府融資平台項目向PPP模式轉型，着力化解融資平台公司存量債務。

項目識别階段的主要功能是挑選适合采用PPP模式的項目，包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和财政承受能力論證4個步驟。

1、産出說明（Output Specification），是指項目建成後項目資産所應達到的經濟、技術标準，以及公共産品和服務的交付範圍、标準和績效水平等。（項目是幹什麼的）

2、全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。（考量的時間維度）

3、物有所值評價重點關注采用PPP模式與政府傳統采購模式相比，能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競争等，能否降低項目全生命周期成本。（好在什麼地方）

4、指識别、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）項目的各項财政支出責任（主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入），科學評估項目實施對當前及今後年度财政支出的影響，為PPP項目财政管理提供依據。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。（政府補貼的天花闆）

項目準備階段是為項目實施做好準備工作，包括項目實施方案、項目實施機構、人員等，其中最主要的工作是編制項目實施方案。

1、 項目概況

項目概況主要包括基本情況、經濟技術指标和項目公司股權情況等。基本情況主要明确項目提供的公共産品和服務内容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目标和意義。經濟技術指标主要明确項目區位、占地面積、建設内容或資産範圍、投資規模或資産價值、主要産出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明确是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架

風險要素：按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

分配原則：原則上，項目設計、建造、财務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。