原題：澳門引進人才是否需要放寬居留權（上）？——現行居留制度和澳門人才需求有矛盾；放寬後有助于為澳門引入人才嗎？（本文近五千字，閱讀需要15分鐘）

近期關于居留法律制度的探讨成為社會的一個焦點，引起社會關注。據悉政府提交的法案新文本，建議獲臨時居留許可的人士若頻繁及有規律來澳就學、工作和從商，即使不在本澳留宿，仍視為在澳門通常居住。對于政府有關修法建議，社會上存有不同意見，值得深入探讨。

今期的時事辯論話題，我們邀請了力圖律師事務所合夥人林笑雲大律師、澳門立法會鄭安庭議員、澳門社會綜合研究學會葛萬金會長、澳門職業培訓暨終身學習協會肖代柏顧問，就澳門居留制度改革以及如何吸引人才等問題進行客觀理性探讨和分析，并提出各自的見解。希望今次的探讨，能給澳門社會帶來積極的聲音和有益的啟示，供政府及相關部門參考。

今次讨論圍繞下列議題展開：澳門現行技術移民制度、人才戰略與灣區融合發展，這兩者之間是否存在矛盾？如果有，主要是什麼矛盾？澳門經濟多元發展需要引進人才，因此澳門需要放寬居留權嗎？具體談談如果放寬有何利弊？此外，人才是推動經濟發展的主體，澳門需要引進什麼樣的人才來促進經濟多元發展？世界上不少國家和地區均采取了一系列優惠政策吸引人才，澳門需如何完善人才引進政策，有利引進真正的人才？

澳門現行技術移民制度、人才戰略與灣區融合發展，這兩者之間是否存在矛盾？如果有，主要是什麼矛盾？

力圖律師事務所合夥人林笑雲大律師：我們現在的人才、投資、居留的法律，要求人要留在澳門，這點和澳門的發展定位有些矛盾之處，例如投資者可能有需要去葡語國家或融入大灣區九市投資或工作，我有客戶來澳門成立公司後，去非洲從事建築行業，是以澳門公司的身份去非洲投資的，那麼他怎麼可能常在澳門呢？

他因為工程關系留在非洲的時間較多。我們如果在葡語國家或内地有投資或工作，人就可能不在澳門，但不代表他們從事的投資沒有為澳門帶來貢獻或對澳門經濟适度多元化毫無作用。我認為需要在澳門固定居住一定日數要求是不合理的，應更全面及立體地分析是否在澳門通常居住，并尤其考慮其不在澳門的理由，是否也能充分顯示出其有對澳門作出貢獻或有利于澳門社會及經濟的發展。

經濟适度多元在疫情下顯得格外重要，為達至有關效果，專業人才的引入可以為市場帶來活力。有關人才來澳後很有可能派到外地工作或進行投資，不在澳門的情況并不鮮見。我認為制度有改善的空間，不應該有這個日數的限制，不能把人困在彈丸之地的澳門。

澳門立法會鄭安庭議員：澳門經濟産業結構單一，政府為改變當前形勢提出了“經濟适度多元”的發展方向，好讓本澳社會經濟能夠健康發展，但“人才支撐發展，發展孕育人才”。澳門經濟适度多元發展，有賴不同行業、不同專業的人才隊伍的支撐，尤其有賴當前青年人的成長。

一直以來，引進來、走出去是人才發展戰略的兩個并重的要素，兩者并不矛盾。引進人才，填補澳門某些領域的人才缺口，對本澳相關産業的發展能起到傳、幫、帶的作用，在很大程度上能推動本澳經濟多元化的速度。然而澳門人“走出去”前往不同地區發展，通過多領域、多層次的人才跨地區交流，不僅有助于提升本澳人才的競争力，更能催生更多創新靈感及火花，有利于整個大灣區與澳門聯動發展。

澳門社會綜合研究學會葛萬金會長：澳門現行之技術移民制度以及吸納人才的政策與大灣區融合發展存在結構性之矛盾, 如果特區政府在此方面沒有什麼改變, 則會欠缺與大灣區城市競争人才的能力。

現時全球各國或城市都存在人才競争或不人才足之問題, 在解決人才問題的政策上可以分為兩方面：一是利用極為吸引的優惠政策, 如提供創業基金、房屋補助或居留權利來吸引人才落戶；其次就是利用本身的高等教育機構設立國家或地區未來發展的重點項目, 開設課程來培養高端人材, 以補充在此方面的不足, 但此方面時間較長, 失去了實時的競争能力。

澳門在人才戰略政策方面, 在不同時期亦有設置類似的方案, 但因監管及目标欠缺清晰, 因此感到多年來的工作停滞不前, 未能為本地區發展帶來動力。

從年前澳門貿易投資促進局的貪渎案件得知, 先前設立的投資移民政策、專才移民政策都因監管失效及批給過程中出現人為幹擾的因素, 被司法部門提出檢控, 可知問題的嚴重性。亦因此導緻現時特區政府在人才政策方面作出全面檢讨, 加上新冠肺炎疫情的影響, 故這兩年能利用專才政策來澳就業或發展的人數不多, 對澳門地區産業多元發展及人才引進方面, 産生阻礙, 希望政府能迅速制定完善的引才方案, 加快澳門在此方面的步伐, 好與大灣區發展接軌。

澳門職業培訓暨終身學習協會肖代柏顧問：随着2019年2月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的頒布，粵港澳大灣區融合發展成為國家發展戰略，大灣區迎來高速融合發展的新時期。融合發展的前提是需要促進各地在人才、經濟、法律、技術、信息等各方面的互通互融。尤其人才資源是區域融合發展的首要生産要素，目前澳門的人才短缺問題對澳門深度參與粵港澳大灣區建設、實現經濟适度多元發展造成較大制約。

澳門與大灣區的融合發展，勢必需要在澳門現有人才政策的基礎上，制定澳門人才資源長遠發展戰略規劃。但目前澳門移民制度及其執行與未來人才資源的戰略考慮有諸多矛盾之處，如要求内地居留申請人花巨資購買第三國身份。

近年部分非永久性居民向特區政府有關部門申請臨時居留許可續期時遭到拒絕，政府法律顧問認為申請人不符合法律規定的“通常居住”的要求，認為“通常居住”最低限度必須在澳門地區實際居住。

這些方面的标準不一緻影響了澳門移民政策的權威性，對澳門移民人群的工作生活家庭造成了嚴重的影響。尤其是澳門貿促局官員的違法事件後對移民政策的曲解導緻相當一部分居留續期申請和轉永久居民申請嚴重滞後，造成申請人家庭及工作生活的嚴重影響。

凡此種種，不一而足，這些矛盾不解決，不可避免地會影響澳門融入大灣區發展的人才資源戰略。

反觀鄰近的香港的專才輸入計劃是一項設有配額的移民吸納計劃，旨在吸引新入境而不具有進入香港和在香港逗留權利的高技術人才或優才來港定居，藉以提升香港在全球市場的競争力。獲批準的申請人無須在來港定居前先獲得本地雇主聘任。

稍遠一點的新加坡，其政府歡迎世界各國人才精英來新加坡就業定居。大學學曆以上人士、專業技術人才可申請成為新加坡永久居民。隻要獲得當地公司雇用，獲得就業準證(EP)，準證持有人可向移民局遞交永久居民申請，批準後成為永久居民(PR)。

澳門經濟多元發展需要引進人才，因此澳門需要放寬居留權嗎？如果放寬有何利弊？請具體談談。

力圖律師事務所合夥人林笑雲大律師：我認為不是放寬的問題，而是要清晰有關标準。對于行政當局或司法機關在近年來對法律的解讀如認為不符合社會發展所需時，立法者便需要使有關的标準更具體化，使行政當局或司法機關在執行法律時，可因應社會現實的發展進行解釋。有意申請到澳門的人才在理解有關前提要件後可自行考慮是否來澳發展。

澳門的居留權主要涉及家庭團聚、重大投資移民、人才居留這三種，我們需要清晰厘定标準：如投資的标準或産業是什麼，是否符合澳門的政策；澳門社會發展所需人才的标準需要分類訂出來，例如何為澳門所需的金融人才，需要更具體給予行政當局方向，以便對有關内容作出最合适的解釋。而且這個标準需要公開化、透明化，讓大家知道。我們現在這個制度是有完善的空間，但主要需要把标準清晰厘定。現在審批評核的标準仍不夠透明,需要更具體公開出來，甚至在分數計算上可以有更具體的規則，審批時長或是否就特殊人才的審批訂定更短的審批時長。

總體而言，有關準則需要細化和标準化,所以需要改善,要能夠令到大家，尤其是人才有個清晰的理解。

澳門立法會鄭安庭議員：澳門在未來引進人才的問題上，應該處理得更加嚴謹，不應随意放寬居留權。但是本人希望政府妥善處理好現時積壓的技術移民個案。

貿促局2018年的弊案，積壓了不少已取得非永久澳門身份證的技術移民的居留續期申請。其中不少技術移民長期為澳門的建設及發展做出了貢獻，每年給政府納稅亦有供社保，且在澳門工作，僅在放工之後回珠海等地留宿。他們之中不少人由取得非永久居民身份證至今已許多年，從事的職業包括飛機工程師、會計師、金融分析師、大學教授等，确實運用自己的專業技能推動了澳門社會的發展，為澳門培養了不少本地人才，并已紮根澳門，陪伴澳門社會的成長。

目前在立法會讨論的出入境法律制度，針對技術移民如何滿足“通常居住”，作出更加詳細的規定。也就是說，非永久居民的身份證要獲得續期的話，他們仍需要以澳門為工作中心，隻不過可以不在澳門留宿而已。

事實上，第8/1999号法律《澳門特别行政區永久性居民及居留權法律》已經就“通常居住”給出了定義。根據該法第四條，“本法律規定的通常居住是指合法在澳門居住，并以澳門為常居地”，但是“如有任何人暫時不在澳門，并不表示該人已不再通常居于澳門”。為此需要考慮的因素包括：（一）不在澳門的原因、期間及次數；（二）是否在澳門有慣常住所；（三）是否受雇于澳門的機構；（四）其主要家庭成員﹐尤其是配偶及未成年子女的所在。

澳門社會綜合研究學會葛萬金會長：經濟多元發展是特區政府甚至中央政府的期盼, 但經濟多元要朝哪方面去發展, 目标要明确, 才能有針對性吸引人才來澳, 推動本地區之發展。

故此特區政府應首先訂定未來中長期澳門産業發展的方向, 訂定具吸引力及前瞻性之人才來澳優惠政策, 補充在此方面的不足, 再在高等教育機構的協助下, 設立專科課程來培育所需人才, 雙向并行, 互補不足。

在放寬居留權方面, 本人則認為要細心思考及分析才作出決定較為合理, 因為當中涉及183天在澳居住期限是執行以久, 在家庭團聚、投資移民及專才移民政策上都同樣執行, 如因吸納人才而放寬居留權之限制, 那麼其他方面亦是否都作出修改?

我個人認為, 人才是全球競争的大方向, 但何謂人才? 人才如何評定? 都需有清楚的指标來作決定, 在需求哪方面的人才仍未有大方向大目标的時候, 就将居留權放寬, 是不符實際的做法, 隻會引申更多的違法行為或灰色地帶的出現, 值得三思。

本人建議在家團移民及投資移民方面保留現時的條款, 即每年須在澳居住183天, 為期七年, 才可将澳門居民身份轉為“永久”；而在專才或高端人才政策上, 居留權所訂之每年須在澳居住183天的限制不改, 但可将居留年期改為3年, 以提升吸納人才之競争力。

澳門職業培訓暨終身學習協會肖代柏顧問：從目前澳門居留權申請及居留續期申請或轉永久居民申請情況看，主要是2019年前後的居留權審批标準不一緻，還不是是否需要放寬居留權的問題，應該是合理對現有法規進行修訂，解決當下居留申請及續期或轉永久的遺留問題。

政府在2021年5月25日就《澳門特别行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》法案向立法會提出建議：居留許可持有人如頻繁及有規律來澳門就學、從事有償職業活動，或從事企業活動，但沒有留宿，視為在澳門“通常居住”。

此建議的提出，主要是為了明确衆多臨時居民續期或轉永久申請中對居留方面的要求，方便經濟财政司和貿易投資促進局等相關部門在實際執行本澳人才引進政策時有法可依，能夠制訂出具體的操作指引，盡快解決近年來已積壓的數百宗申請案例。

該建議并非未放寬移民政策，因為在2019年初之前，政府有關部門根據有關法律規定，隻要持有澳門身份證就視為在澳門“通常居住”，并不查詢利害關系人實際在哪居住。

因“張祖榮一案”所帶來的内外部壓力，在沒有明确操作指引的情況下，有關部門已悄然改變做法，在受理申請續期和轉永久手續時突然提出要求在澳門每年留宿居住183天才能辦理身份續期等法律手續，這并沒有法律依據。那些每年在澳門留宿居住時間未達183天的申請群體人數衆多，在這之前有關部門前線工作人員從未有向申請者明确說明有留宿的要求，造成政府對居留方面的要求前後不一緻，引發了申請者群體恐慌和困惑，叠加疫情影響，申請者進退兩難、處境艱難，也引發了社會對政府在人才引進工作的巨大質疑。

澳門是否需要放寬居留權申請，需要根據澳門未來的經濟發展所需來判斷，隻要是澳門發展所需的人才且切實地為澳門的發展做出一定貢獻的人才，澳門政府都應該引進。一個地區的人力資源保護政策肯定是不長久的，也是不利于自身人才資源的發展發展的，政府的溫暖襁褓是無法培養出具有競争力的人才的。（稿源：澳門月刊）