01

“公參民”走入曆史

出小區西門，向北步行三百米到十字路口，路口的西北角就是小區的配套中學，陝西師範大學附屬萬科中學，從2021年初校園主體工程建成至今，道旁的栾樹開花、落葉又複濃綠，透過枝葉間隙的陽光從熾烈到溫和又再次熾烈，等待了一年之久，一紙公告讓萬科中學的身份得以定性，學校繼續維持民辦性質，學校更名，不再使用陝西師範大學的名稱。

■ 圖源網絡

這是西安數十所義務教育階段“公參民”學校規範辦學的縮影。

2021年7月，教育部等八部門聯合下發《關于規範公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》（以下簡稱“《通知》”），經曆兩年過渡期，“公參民”将成為曆史。

探究西安市民辦基礎教育的發展曆史，“五大名校”走向神壇的路徑恰是“公參民”發展模式的折射。此前西安市的整個基礎教育格局呈現大學附中、公辦教育、企業子校三足鼎立的格局。以2005年西安中學北遷為分水嶺，公辦學校面臨師資生源大量流失的困境，為此大量擴招高價生，教育水平不斷被超越。與此同時，2006-2007年企業子校社會化，導緻企業子校師資和生源雙流失，未及時完成轉型的學校逐漸衰落。至此，原本公辦教育與企業子校的衰落，成就了五大名校的持續輝煌。

高新一中是典型的“公辦民助”辦學模式，其初始開辦資金由高新區管委會提供，校園建設由企業聯合投資，後來的高新系各類分校或多或少都與高新一中有着關聯。

陝師大附中和西工大附中最初都是純正的大學附屬學校，在獲批可以面向社會招生後，招生規模不斷擴大，通過全省範圍掐尖錄取，迅速成長為省内名校。

西安鐵一中屬于抓住地方政府辦示範中學和重點中學的機遇，迅速由一所普通企辦學校發展成為陝西省名校。

交大附中算是例外，彼時本來就算不錯的二類學校，而且背靠西安交大，口碑過硬，通過穩重老練地提升教育質量跻身五大之一。

從“五大名校”到五大教育集團的發展過程，實際伴随着基礎教育各學段學生直升、學校擴招、國際部招生、名校辦民校“借雞生蛋”、名校品牌出資、教育地産擴張等因素，除本部及少數分校保留公辦性質之外，最終變為以五大名校為核心，涵蓋普通高中、義務教育各學段、學前教育的一體化民辦教育集團，初步完成了教育集團的産業化。

02

民辦教育産業化需求的探索

（1）民辦教育發展脈絡梳理

理解民辦教育的産業化趨勢或需求，首先需要理清民辦教育的發展脈絡。對義務教育學段而言，教育的免費性需要完全依賴财政資金的投入，教育經費投入不足嚴重影響了教育資源公平配置，發展民辦教育成為擴大教育供給，增進教育公平的現實選擇。

從2021西安統計年鑒可以看出，2020年西安市普通中學495所，普通小學1172所，對應的在校人數分别為45.68萬、85.2萬；民辦普通初中36所，民辦小學93所，對應的在校生人數分别為80012人、153764人。民辦中學和小學在校生人數接近該學段在校生人數的20%，民辦教育成為基礎教育的重要組成部分。

西安市民辦教育的發展路徑正是中國民辦教育發展的縮影。

上世紀九十年代，國務院《中國教育改革和發展綱要》要求改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制，民辦教育進入法制化軌道，該階段正式建立辦學許可證制度，出台了第一部專門規範民辦教育發展的行政法規《社會力量辦學條例》，重申民辦教育不得以營利為目的，并嚴格限制社會力量舉辦高等教育。

但是，在财政支出力度不足的情況下，學雜費迅猛上漲、高中招生以分論價、擇校費、贊助費、學校轉制，大學委培生、自費生等現象不斷出現，教育産業化、市場化和商業化之争出現苗頭，教育一度被視為暴利産業，成為資本追逐的熱點，通過高收費、集資、銀行貸款等形式快速擴張。

進入新千年時期，《民辦教育促進法》的出台标志着民辦教育全面進入法制化階段，在強調民辦教育公益性的前提下，允許舉辦者獲取合理回報，民辦高等教育在該階段獲得高速發展，大學數量大幅增加，急劇增加的入學人數為民辦高等教育帶來發展空間。

■ 《中國合夥人》劇照

以陝西為例，該階段出台了專門的鼓勵政策《陝西省民辦教育促進條例》，自2012年起，省财政每年設立3億元的民辦高等教育專項發展基金，截至2014年，已經建成民辦普通高等學校30所，其中本科高校20所（含獨立學院12所），高職高專10所，民辦高校院校數、在校生人數、校園校舍面積、科研儀器設備、圖書館藏數量等多項指标位居全國前列。

但民辦高校管理混亂、虛假宣傳、濫發錄取通知書的事情引起社會強烈不滿，教育部25号令和26号令對民辦高等教育的規範性管理和獨立學院規範辦學進行專門規制。

同時，該階段由于《民辦教育促進法》始終未能解決合理回報的取得方式和衡量标準，民辦學校舉辦者無法通過正常渠道取得辦學收益，辦學以學費滾動形式維持，加之融資渠道的匮乏催發了教育資本化、證券化的外生動能。在2016年新《民辦教育促進法》出台後，大量的民辦教育集團通過搭建VIE結構在香港聯交所公開上市，通過上市融資大舉收購境内各學段民辦學校，教育資本化獲得迅猛擴張。

（2）民辦教育的産業化、資本化與證券化

首先應當明确，産業化不等于資本化或證券化，産業化帶來的是規模化、标準化和效能提升、公平競争機制，教育産業化通過靈活的辦學機制，精細化管理和課程改革探索，能夠形成較大的辦學自主權和資源配置自主權。

教育産業化并不必然等于高收費，在從産業化到資本化（capital）的過程中，完成了債權資本和股權資本的創設，實際是将教育産業化資産以公司制的形式進行管理和使用。

現在的核心問題是，究竟哪類教育資産可以進行資本化，甚至進一步證券化。如果為教育集團引入現代企業管理機制，則股東（舉辦者）利益最大化标準，以及上市公司業績衡量指标和盈餘管理會否摧毀教育公平，改變教育的公益性特征？

長期以來，民辦學校在辦學自主權和靈活性上有獨特的優勢，但是在公益性和營利性上把握失衡，弱化了民辦學校的社會效益；同時民辦學校的辦學收入主要來源于學費，收入來源的單一，導緻民辦學校逐利化嚴重的傾向。以往的捐資辦學變為“投資辦學”，教育集團化、産業化，進而資本化的趨勢不斷加強。

受制于内地上市規則和民辦學校的非營利性，民辦教育在國内難以公開融資，多數學曆制民辦教育集團選擇搭建VIE結構在香港或者美國上市融資，如楓葉教育、成實外、睿見教育等，而如凱文教育通過特殊渠道借殼上市，成為境内持有義務教育學校的上市公司實為個案。

在國家嚴格禁止學前教育、義務教育學校的資本化運作後，民辦教育的上市對象似乎集中在高中階段學校、高等教育、職業培訓領域，特别是民辦高中、民辦高校成為産業基金、上市公司争奪的優質标的，中教控股、新高教集團、新華教育、希望教育等上市教育集團不斷擴張版圖，而衡水中學的獨立上市也成為高中學校證券化的大事件。

此外，在義務教育階段學校上市路徑受阻的情況下，金融資本在校外培訓機構中尋找突圍之路，一時間學科類培訓機構在垂直市場攻城略地、硝煙彌漫。

民辦教育集團境外上市将教育産業化進一步推向教育證券化，其正面性毋庸置疑，但是通過大舉并購，無序擴張帶來的過度趨利性顯著改變了教育公益性的初衷。

■ 圖源網絡

細究起來，從教育産業化，到教育資本化，實際上進行的是教育産業領域資本的整合與創造，在财務報表體現的是債權資産和股權資産的分類，在管理會計體現的是固定資産的産生和淨營運資本的管理。

實際上，在一份民辦學校的年度資産負債表中，資産類科目中，除校舍等固定資産、在建工程部分外，現金類資産主要體現為學費，但由于學制的連續性，意味着學費流入的确定性，學生變相成為學校的資産，并按照學制以學費的形式逐年體現，學生成為另類的資産。

教育資産化變相為将學生作為教育集團的資産，将人資産化，校舍等固定資産投入通過折舊攤銷進行費用化調整，公辦教師支持盡量壓低管理費用，同時借助非營利學校免征所得稅政策，并享有部分教育專項資金進而取得營業外收入，最終創造了學曆制教育超高的淨收益率，成為資本追逐的優質投資标的。

而從資本化到證券化的過程中，完全引入上市公司股東治理機制和代理人制度，上市公司的盈餘管理和并購過程中的業績對賭進一步扭曲了辦教育的初衷，教育集團從解決融資需求轉向為舉辦者創造利潤、為社會資本帶來短期投資收益。

（3）教育地産的擴張和私募基金的助推

在對教育資本化的讨論中，不得不重視與之相伴發展的教育地産。由于教育用地享有協議出讓的自主權，可以免于公開挂牌出讓，住宅社區配建學校能夠推升樓盤的潛在價值，由此，品牌房企與名校聯合，由開發商免費配建學校，名校進行品牌出資，雙方聯合舉辦民辦學校，民辦教育集團實現了品牌和學校招生規模的擴張，房企獲得了名校的加持，提升了銷售樓盤溢價。

通觀現有的教育類上市公司，21世紀教育本身為老牌地産商，博實樂教育實為碧桂園控股，而在舉辦新學校、獨立學院轉設、專升本過程中，受限于對生均占地面積、生均校舍規模的硬性要求，校園建設始終為重資産投資，與土地利用息息相關，在學校舉辦者、學校和地方政府之間，圍繞教育地出讓、商業住宅用地配套供給、土地出讓金返還等等博弈中，各方均實現了共赢，而最終成本消化吸收依賴于未來5到10年的招生入學情況。

所以，可以相當肯定地講，教育地産的興起和土地财政的依賴是教育資本化的直接推手。

另一角度，2016年《民辦教育促進法》的出台，恰好是中國GDP站上90萬億關口之時，彼時貨币超發處于尾聲，金融資本杠杆化運作尚無強制規範，地方政府通過政府引導基金吸引社會資本不斷放大杠杆倍數尚在大張旗鼓地進行，伴随非标債權和“明股實債”投資向房地産大量投放資金，私募基金套上教育投資概念，與地方引導基金聯合，以聯合辦學或者合作辦學名義，大力發展教育地産，正是信托機構、保險公司進行資産配置和股權投資組合管理的方向，直至2018年《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》和《資管新規》出台，在這短短兩年的窗口期内，教育産業基金管理規模大幅攀升，進一步推動教育資産深度證券化。

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（4）分類監管：教育産業化的規制藥方

以2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》對民辦學校實施分類改革試點為起點，新《民辦教育促進法》進一步明确了民辦學校營利性和非營利性的法律框架，國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若幹意見》以及後續的分類登記實施細則，就民辦學校分類管理政策予以明确，民辦學校發展進入了新時期。

新《民辦教育促進法》明确營利性民辦學校舉辦者可以取得辦學收益，從而從根本上解決了舊《民辦教育促進法》在籠統支持民辦學校舉辦者取得合理回報、民辦教育公益性，以及因取得合理回報實施路徑不明出現的各類暗箱操作之間的矛盾。

通過分類管理，解決了民辦學校舉辦者投入資産權屬、法人屬性、舉辦者退出及合理回報取得方式和标準等問題，使非營利性民辦學校享有公辦學校的各類優惠政策，營利性民辦學校取得合理回報亦于法有據，在政府扶持與規範管理、學校辦學自主權、創新投融資機制方面有法可依，其終止辦學後按《公司法》規定進行後續操作。

根據《民法典》第八十七條規定，為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利性民辦學校按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》進行登記管理，為公益目的成立的非營利法人的教育設施不得抵押，以公益為目的的非營利法人不得為保證人。

由于非營利學校無需向舉辦者或投資人利潤分配，辦學結餘應繼續用于發展教育事業，學校的實際運營者無需承諾投資收益或者利潤回報，短期套利沖動被遏制。如果認為就此可以達成目标則遠遠不夠，民辦教育集團通過搭建VIE結構将辦學收益費用化輸送的做法并不鮮見，直至《民辦教育促進法實施條例》明令禁止任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校，以及兩辦《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“《雙減意見》”）明确要求将現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構，義務教育階段學校的非營利性才得以真正落實。

真正留給教育資本化或證券化的空間隻有高中階段學校、高等教育和非學科類培訓，如果選擇登記為營利性法人，在享有公司化管理便利性的同時，曾經因法律規則模糊而享有的政策優惠，往往因為不符合“六獨立”要求面臨整改，從而大幅推升辦學成本，在此規則體系下的教育主體是否選擇登記為營利性法人似乎成為一個簡單的綜合成本收益測算的财務管理問題。

那非營利法人是否與教育産業化完全對立呢，個人認為并非如此。在法律規則堵住了民辦學校舉辦者或投資人通過證券化套利的沖動後，非營利學校的發展除了需要比照公辦學校補齊公共資源的長期供給缺位外，學校的學科建設、内涵建設更需要通過集團化、産業化措施完成平台化課程研發、标準化管理、資源的内部自由流動和外部費用内部化，例如将政府對教育服務的一次性采購變為教育集團内部的重複化使用，或者将學校托管機制标準化和統一化，由此帶來精細化管理和資源的優化配置，其正外部性毋庸置疑。

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基礎教育均等化下的選擇：雙減的深層原因

随着近年來政府對義務教育階段公辦教育投入的增多，公辦小學和初中獲得了均衡發展，長期以來因公共資源投入不足導緻義務教育學段的公辦教育缺位的局面得到徹底改觀，當前的核心問題成為如何降低教育成本，如何在抑制資本無序擴張的同時通過加大基礎教育供給實現教育公平和考試評價公平，将競争選拔的決定權收回學校，不再為教培機構創造尋租空間。

典型問題包括：1）糾正義務教育學段教育集團通過搭建VIE架構境外上市，繞開非營利機構營利性辦學的過度證券化行為；2）衆多學科類教育培訓機構将義務教育階段的教學内容單另出來，作為其培訓課程，收取高昂的培訓費，成為其重要收入來源，在義務教育非營利性要求下創造監管灰色地帶的行為。

正如新《民辦教育促進法實施條例》第十三條強調，“任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校。”第四十五條明确，“實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯方進行交易。” 《雙減意見》要求學科類培訓機構一律不得上市融資，嚴禁資本化運作；上市公司不得通過股票市場融資投資學科類培訓機構，不得通過發行股份或支付現金等方式購買學科類培訓機構資産；外資不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體等方式控股或參股學科類培訓機構。

因此，無論是《民辦教育促進法實施條例》還是《雙減意見》，都不是從根子上否定民辦義務教育，而是拟通過法律政策規制民辦義務教育集團過度逐利、借助資本無序擴張的行為。

所不同的是，造成民辦義務教育集團或者學科類培訓機構無序擴張的局面是因為優質公辦教育長期供給不足、社會公共資源供給長期缺位，以及公辦學校與民辦學校内外勾結，而如此疾風驟雨式的整改，将不利後果全部轉由民辦教育從業者承擔，對真正熱愛民辦教育事業的人士無疑是一種傷害。

■ 紀錄片《高考》劇照

雙減政策在遏制資本擴張的同時，也在要求公辦學校或非營利學校重新承擔核心教學任務，扭轉長期以來的名為“校内減負”實則“學校失職”的局面。

一方面，課堂教學時間縮短，學生下午三點鐘放學後的管理成了家長的職責，教師本應承擔的作業批閱、課後督導、學生心理輔導等任務全都推卸給家長；另一方面，小升初和中考維持考試選拔模式，考試标準、難度不斷提高，家長不得以讓學生疲于參加各類培訓機構的競賽培訓、文化課提升、拓展項目培訓，甚至考試培訓。

在取消小升初入學考試，改為搖号錄取後，知名民辦小學往往附加擇校選拔，各類競賽培訓或綜合素質培訓并未減少；中考過後，營利性民辦高中的社會化招生和掐尖錄取會持續推升校外培訓的強度。

為此，兩辦《關于深化教育體制機制改革的意見》明确要求嚴查與學校挂鈎招生、利益輸送、公辦教師到教育培訓機構任教的行為。

國辦《關于規範校外培訓機構發展的意見》鼓勵發展以培養中小學生興趣愛好、創新精神和實踐能力為目标的培訓，重點規範語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓，堅決禁止應試、超标、超前培訓及與招生入學挂鈎的行為。

《雙減意見》明确要求，高中招生各地要積極完善基于初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的高中階段學校招生錄取模式，依據不同科目特點，完善考試方式和成績呈現方式。堅持以學定考，進一步提升中考命題質量，防止偏題、怪題、超過課程标準的難題。逐步提高優質普通高中招生指标分配到區域内初中的比例，規範普通高中招生秩序，杜絕違規招生、惡性競争。2022年雙減政策實施後的第一次中考，北京、廣州等地中考試題的容易程度一度讓人大跌眼鏡，被部分人解讀為優質高中教育均衡化的舉措，義務教育回歸基礎，教學和選拔的競争回歸高中校内，而不再交由校外培訓機構。

■《小舍得》劇照

回頭看，學科類課外培訓究竟是否産生了社會效益，以及雙減是否消除學科類培訓呢？似乎學科類培訓除了将校内競争轉向校外，将高昂的培訓費壓力轉嫁給家長外，隻是在另一個競争平台整體拉升了學生的平均水平，其超前教育的優勢随着學生升級被很快抹平，并無産生任何社會價值，一定程度上還違背了教育規律。

在公辦學校真正做到提高校内教學質量、保障好學校課後服務條件、擴大政府對課後服務的采購力度後，校外培訓将轉為針對學生個體實際需求的教學補充，而對于能夠投入充分的教育預算，能夠承擔家教、一對一教學成本的群體，校外培訓完全是其常規家庭支出。

在考試選拔依然為主流模式的當下，我想，校外培訓并不會消失，學科類培訓亦不會消失，它們隻是回歸到教育公平下的按需選擇。私人授課會存在，望子成龍期許下舉全家之力接受教培的家長依然存在，隻是都成為家長的主動選擇，而不再是被資本所營造的教育焦慮所裹挾。

04

結語

就我個人而言，作為曾經的小鎮做題家之一，父母的督促和堅持使自己成為了一名重點大學的本科畢業生，并有了穩定的職業發展預期，但就包含我在内的千千萬萬普通家庭來說，依靠大學教育以博取階層跨越始終是小概率事件，或許每一位家長隻是希望在自己力所能及的範圍内為孩子的未來消減部分不确定性。

民辦教育一波波政策引動的潮起潮落應使一個個微觀家庭逐漸認識到，教育其實與智力和天賦相關，與家庭的綜合實力高度正相關，家庭所能做到最大投入也并非金錢，而是日複一日以身作則的持續影響。

對民辦教育的正本清源完全不是将教育産業化視作一種洪水猛獸，教育産業化之争始于20世紀90年代中後期，并長期存在，在争議之中，一個個優質民辦教育集團、公辦教育集團的産業化運作帶來了區域教育水平的整體提升，從更大尺度上促進了教育公平。

社會公衆所擔心的是從教育産業化到資本化，甚至證券化過程中的過度逐利、無序擴張和壟斷定價傾向。而在曆次民辦教育無序擴張又被帶回正規的過程中，教育的公平性始終是需要首先考慮的核心問題，在保證教育公平的前提下，教育産業化、集團化隻是對教育類資産的管理和運用，并調和學校舉辦者、投資人、學校、學生、家長等各參與主體關系的治理手段而已。

隻要始終堅持教育的公益性，秉持教育的公平性，民辦教育在未來依然将基業長青。正像本世紀初期《面向21世紀教育振興行動計劃》首次提出要“轉變把教育投資作為消費性投資的觀念，要切實把發展教育作為基礎設施建設，把教育投資作為一種基礎性的投資”，這也是當前社會基礎設施投資的正當方向。

作者 |袁鐘銳

北京大學法學學士、數學與應用數學學士，北京金誠同達（西安）律師事務所執業律師