小區内配套幼兒園的使用權?一、前言商品住宅小區配套設施及公共建築的歸屬問題，曆來是開發商與業主之間的矛盾焦點，且據此引發了大量的訴訟案件，其中較為典型的一類案件是小區配套幼兒園所有權歸屬問題由于缺乏明确、統一的法律規定，加之司法實踐對此理解不一，各方均沒有充分把握通過司法途徑界定幼兒園所有權歸屬問題，利益相關方甚至以非法手段來表達訴求，有的地方甚至出現小區業主委員會圍堵、封鎖幼兒園大門的情形，已影響到幼兒園的正常教學鑒于此，筆者認為，有必要通過物權法理論和《民法典》及相關法律規定，結合有關司法案例，對題述“商品住宅小區配套幼兒園所有權歸屬”這一問題進行研究，以供各位讀者參考，我來為大家科普一下關于小區内配套幼兒園的使用權?下面希望有你要的答案，我們一起來看看吧!

小區内配套幼兒園的使用權

一、前言

商品住宅小區配套設施及公共建築的歸屬問題，曆來是開發商與業主之間的矛盾焦點，且據此引發了大量的訴訟案件，其中較為典型的一類案件是小區配套幼兒園所有權歸屬問題。由于缺乏明确、統一的法律規定，加之司法實踐對此理解不一，各方均沒有充分把握通過司法途徑界定幼兒園所有權歸屬問題，利益相關方甚至以非法手段來表達訴求，有的地方甚至出現小區業主委員會圍堵、封鎖幼兒園大門的情形，已影響到幼兒園的正常教學。鑒于此，筆者認為，有必要通過物權法理論和《民法典》及相關法律規定，結合有關司法案例，對題述“商品住宅小區配套幼兒園所有權歸屬”這一問題進行研究，以供各位讀者參考。

二、相關法律規定

由于《物權法》、《民法典》和國務院《物業管理條例》等法律、行政法律對小區配套幼兒園所有權歸屬沒有明确的規定，隻能梳理與小區配套設施的相關法律法規及司法解釋規定。針對小區配套幼兒園所有權歸屬問題相關的法律、行政法規和司法解釋主要有以下規定：

（一）《中華人民共和國物權法》

第三十條 因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。

第三十一條 依照本法第二十八條至第三十條規定享有不動産物權的，處分該物權時，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生物權效力。

第三十三條 因物權的歸屬、内容發生争議的，利害關系人可以請求确認權利。

第七十二條 業主對建築物專有部分以外的共有部分，享有權利，承擔義務；不得以放棄權利不履行義務。

業主轉讓建築物内的住宅、經營性用房，其對共有部分享有的共有和共同管理的權利一并轉讓。

第七十三條 建築區劃内的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。建築區劃内的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建築區劃内的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。

第七十四條 建築區劃内，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要。

建築區劃内，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。

占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。

第一百四十二條 建設用地使用權人建造的建築物、構築物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。

（二）《中華人民共和國民法典》

第二百三十一條 因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。

第二百三十二條 處分依照本節規定【即第二百二十九條至第二百三十一條】享有的不動産物權，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生物權效力。

第二百三十四條 因物權的歸屬、内容發生争議的，利害關系人可以請求确認權利。

第二百七十三條 業主對建築物專有部分以外的共有部分，享有權利，承擔義務；不得以放棄權利為由不履行義務。

業主轉讓建築物内的住宅、經營性用房，其對共有部分享有的共有和共同管理的權利一并轉讓。

第二百七十四條 建築區劃内的道路，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共道路的除外。建築區劃内的綠地，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建築區劃内的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。

第二百七十五條 建築區劃内，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。

占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。

第二百七十六條 建築區劃内，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要。

第二百七十七條 業主可以設立業主大會，選舉業主委員會。業主大會、業主委員會成立的具體條件和程序，依照法律、法規的規定。

第三百五十二條 建設用地使用權人建造的建築物、構築物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但是有相反證據證明的除外。

（三）國務院《物業管理條例（2018修正）》

第二條 本條例所稱物業管理，是指業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域内的環境衛生和相關秩序的活動。

第六條 房屋的所有權人為業主。

第十一條 下列事項由業主共同決定：

（一）制定和修改業主大會議事規則；

（二）制定和修改管理規約；

（三）選舉業主委員會或者更換業主委員會成員；

（四）選聘和解聘物業服務企業；

（五）籌集和使用專項維修資金；

（六）改建、重建建築物及其附屬設施；

（七）有關共有和共同管理權利的其他重大事項。

第十九條 業主大會、業主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業管理無關的決定，不得從事與物業管理無關的活動。

第三十條 建設單位應當按照規定在物業管理區域内配置必要的物業管理用房。

（四）《安徽省物業管理條例（2021修正）》

第八條 房屋所有權人為業主。

業主身份的确認，以不動産登記簿或者法律、行政法規規定的其他有效證明為依據。

第四十七條 業主依法享有的物業共用部位、共用設施設備的所有權或者使用權，建設單位和物業服務企業不得擅自處分。

業主大會成立前，建設單位或者前期物業服務企業利用物業共用部位、共用設施設備獲得的收益應當單獨列賬，扣除合理成本之後，屬于業主共有。

第四十八條 物業管理區域内屬業主共有的物業服務用房等配套建築，由建設單位負責申請房屋權屬登記。登記機構應當在不動産登記簿中對屬業主共有的物業服務用房等配套建築予以記載。業主有權查詢。

第五十條 建築區劃内的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。建築區劃内的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建築區劃内的其他公共場所、公用設施，屬于業主共有。

（五）自然資源部《不動産登記暫行條例實施細則（2019修正）》

第三十六條 辦理房屋所有權首次登記時，申請人應當将建築區劃内依法屬于業主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業服務用房及其占用範圍内的建設用地使用權一并申請登記為業主共有。業主轉讓房屋所有權的，其對共有部分享有的權利依法一并轉讓。

（六）《最高人民法院關于審理建築物區分所有權糾紛案件适用法律若幹問題的解釋（2020）》

第一條 依法登記取得或者依據民法典第二百二十九條至第二百三十一條規定取得建築物專有部分所有權的人，應當認定為民法典第二編第六章所稱的業主。

基于與建設單位之間的商品房買賣民事法律行為，已經合法占有建築物專有部分，但尚未依法辦理所有權登記的人，可以認定為民法典第二編第六章所稱的業主。

第二條 建築區劃内符合下列條件的房屋，以及車位、攤位等特定空間，應當認定為民法典第二編第六章所稱的專有部分：（一）具有構造上的獨立性，能夠明确區分；（二）具有利用上的獨立性，可以排他使用；（三）能夠登記成為特定業主所有權的客體。

規劃上專屬于特定房屋，且建設單位銷售時已經根據規劃列入該特定房屋買賣合同中的露台等，應當認定為前款所稱的專有部分的組成部分。

本條第一款所稱房屋，包括整棟建築物。

第三條 除法律、行政法規規定的共有部分外，建築區劃内的以下部分，也應當認定為民法典第二編第六章所稱的共有部分：

（一）建築物的基礎、承重結構、外牆、屋頂等基本結構部分，通道、樓梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附屬設施、設備，避難層、設備層或者設備間等結構部分；

（二）其他不屬于業主專有部分，也不屬于市政公用部分或者其他權利人所有的場所及設施等。

建築區劃内的土地，依法由業主共同享有建設用地使用權，但屬于業主專有的整棟建築物的規劃占地或者城鎮公共道路、綠地占地除外。

第七條 處分共有部分，以及業主大會依法決定或者管理規約依法确定應由業主共同決定的事項，應當認定為民法典第二百七十八條第一款第（九）項規定的有關共有和共同管理權利的“其他重大事項”。

第十八條 人民法院審理建築物區分所有權案件中，涉及有關物權歸屬争議的，應當以法律、行政法規為依據。

三、關于住宅小區配套幼兒園所有權歸屬的觀點及分析

原物權法、現行民法典及國務院《物業管理條例》對小區配套幼兒園的産權歸屬問題，未作明确規定。部分省份在物業管理條例中規定，關于小區内配套建設的會所、幼兒園等的歸屬，應當在商品房買賣合同中約定；約定屬于建設單位所有的，建設單位應當提供産權歸其所有的證明文件，并優先滿足業主需要。而理論界和司法實務界存在合同約定說、面積分攤說、成本分攤說、規劃配套說等觀點。

1、合同約定說

合同約定說認為，小區配套幼兒園具有構造上獨立性、利用上的獨立性，根據《最高人民法院關于審理建築物區分所有權案件具體适用法律若幹問題的解釋》規定，符合專有部分的特征，開發商和業主在商品房銷售合同中若約定幼兒園整體或其中的某些房屋産權歸屬的，從其約定。《中華人民共和國民法典》第五百零二條規定，依法成立的合同，自成立時生效。可見，關于小區配套幼兒園的産權歸屬問題，允許當事人在合同中約定。

另外，早在全國人大常委會辦公廳向社會各界征求2005年7月8日《中華人民共和國物權法（草案）》意見時，有關會所、幼兒園的歸屬問題即存在争議。2005年7月8日《中華人民共和國物權法（草案）》第七十六條第二款規定“會所、車庫的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明确的，除建設單位等能夠證明其享有所有權外，屬于業主共有。”

對此，有的意見提出，在現實生活中，會所歸業主共有的情形很少，且歸業主共有也很難經營。針對上述意見，全國人大法律委員會研究認為:(1)對綠地、道路以及物業管理用房的歸屬問題宜分别規定。(2)從實際情況看，提供健身、娛樂等服務的會所，絕大多數是作為獨立的房屋由開發商出售或者出租經營，一般不作為建築物的附屬設施歸業主共有，草案關于“會所”規定可以删去。可見，草案中所持的觀點是約定優先。另外，《安徽省物業管理條例（2009修訂）》第四十五條、《山東省物業管理條例》（2018年修正）第十四條亦規定，小區内配套建設的會所、幼兒園的歸屬，應當在商品房買賣合同中約定。

可見，立法機關允許對小區内配套建設的幼兒園的歸屬進行約定，沒有約定或者約定不明确的，才按照法律确定。

2、面積分攤說

根據物權法理論，所有權取得方式分為兩種：原始取得和繼受取得(又稱傳來取得)。開發商因建設而取得小區住宅及各項配套設施的所有權(原始取得)；購房者因買賣而取得住宅及部分配套設施(指分攤公用建築面積的部分)的所有權(繼受取得)，應根據建築面積是否分攤到銷售的各單元房中作為确定幼兒園等配套設施歸屬的依據，分攤的，所有權歸業主；未分攤的，所有權歸開發商。

而《房産測量規範（GB/T17986.1-2000）》附錄B“成套房屋的建築面積和共有共用建築面積分攤”之B3.1“共有建築面積的内容”規定，“共有建築面積的内容包括:電梯井、管道井、樓梯間、垃圾道、變電室、設備間、公共門廳、過道、地下室、值班警衛室等，以及為整幢服務的公共用房和管理用房的建築面積,以水平投影面積計算”、“共有建築面積還包括套與公共建築之間的分隔牆,以及外牆(包括山牆)水平投影面積一半的建築面積”、“獨立使用的地下室、車棚、車庫、為多幢服務的警衛室，管理用房，作為人防工程的地下室都不計入共有建築面積”。

小區的總平面規劃圖中标注“主要技術經濟指标”包括總用地面積、總建築面積（不含地下室，分為住宅建築面積、辦公式公寓建築面積、商業建築面積、公共建築面積、幼兒園建築面積）、建築容積率、建築占地面積等等指标。可見，小區幼兒園等計算建築面積，占用了小區的建築容積率指标。但根據上述房産測量規範，小區幼兒園的建築面積未計入共有共用建築面積并進行分攤。

3、成本分攤說

成本分攤說認為：開發商在出售小區房屋時已把小區配套幼兒園的成本計入銷售價格，小區房屋銷售後，既然業主承擔了小區配套幼兒園的建造成本，業主才是真正的投資者，所以幼兒園應屬于業主所有。

商品房售價不由建設成本唯一決定。社會主義市場經濟體制下，市場是資源配置的首要因素，除涉及國計民生的行業，國家不采取政府定價方式，國家對房地産市場的調控通過限購限售、房貸利率等政策和市場杠杆進行宏觀調控，不直接核定商品房售價。商品房的價格主要由市場的供需曲線調整，也受品質、地段、環境等因素影響，所以存在開發企業虧本的情形，認定商品房售價一定包含人防地下室建設成本的觀點，既沒有事實和法律依據，也根本違背市場規律。在此情況下，顯然不能以業主是否承擔成本來确定房屋的所有權。否則在銷售價格低于成本的情況下，能否認定業主所取得不是完整産權？

4、規劃配套說

規劃配套說認為，開發商按照規劃要求建設諸如幼兒園、學校、車庫、物業服務用房等小區配套設施 (用房)，屬于建築區劃内的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。例如，合肥市瑤海區人民法院在（2020）皖0102民初7456号《民事判決書》認定，合肥市瑤海區中翔盛景名苑小區由合肥中翔房地産開發有限公司開發建設，根據《中華人民共和國物權法》第七十三條規定：建築區劃内的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。中翔盛景名苑1#樓的會所和幼兒園屬小區配套設施，其所有權應歸全體業主所有。

然而，一般來說，住宅小區的配套設施是指與小區住宅規模或者人口規模相對應的配套建設的公共服務設施、道路和公共綠地的總稱。道路主要是指小區内的道路以及小區與城市公共交通路線相連接的道路以及相關設施。公共綠地是指小區内的綠地建設。公共服務設施可以分成兩類：第一類是與基本居住有關的各種公用管線以及設施，包括水、電、天然氣、有線電視、電話、寬帶網絡、供暖、雨水處理、污水處理等，這些設施保障基本居住需求的滿足；第二類是與家庭生活需求有關的各種公共設施，包括教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、行政管理等設施，這些設施是對基本居住需求之上的更高生活需求的滿足。

住宅小區的配套設施，僅是從使用功能服務于住宅而言，相對于商品房居住的主要功能，配套設施所起的作用是配套輔助。配套僅僅是功能或者用途方面的概念，将配套設施認定為小區商品房的配套，進而等同于小區業主共有，沒有法律依據，也不利于促進開發商積極投資小區配套設施的建設。

四、關于小區業主委員會是否有資格提起幼兒園所有權确認之訴

根據業主大會的法定職責，作為其執行組織的業主委員會無權主張小區幼兒園所有權。理由如下：

首先，國務院《物業管理條例》第六條第一款規定，房屋的所有權人為業主。業主大會是業主根據《民法典》、《物業管理條例》為實施物業管理而産生的團體，應當代表和維護物業管理區域内全體業主在物業管理活動中的合法權益，處理決定《民法典》第二百七十八條、第二百八十六條第二款規定的諸如管理規約制定修改、物業管理企業聘用、專項維修資金籌集使用、建築物改建和重建等有關共有和共同管理權的其他重大事項【備注：依據上位法優于下位法和新法優于舊法的原則，國務院《物業管理條例》第十一條規定的内容，已被民法典第二百七十八條代替】。

其次，國務院《物業管理條例》第十九條所的規定，業主大會、業主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業管理無關的決定，不得從事與物業管理無關的活動。同時，該條例第二條規定，物業管理是指業主通過選聘物業管理企業，由業主和物業管理企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護相關區域内的環境衛生和秩序的活動。因此，業主委員會在其職責範圍内，僅有權就與物業管理有關的、涉及全體業主公共利益的事宜以物業公司為一方當事人提起相關主張。

再次，共有屬于所有權問題，與物業管理無關，不在業主大會職權範圍内。業主委員會作為業主大會的執行組織，無權直接以當事人的身份主張小區幼兒園産權。

五、關于小區配套幼兒園所有權歸屬的判定方法

如前所述，上述有關小區配套幼兒園産權歸屬的觀點，均存在一定缺陷，司法實踐中，法院也不能固化的隻采取一種觀點來進行裁判，而是會根據案件事實進行綜合考量。結合我國實際和物權法理論，筆者認為對于小區幼兒園的權屬問題，可從以下思路進行判定：

第一，從幼兒園占用土地的取得方式或者國有建設用地使用權出讓合同約定判斷，如系劃撥用地或者出讓合同中約定，開發商建成後移交當地政府，則幼兒園的産權歸當地政府所有。

辦好學前教育、實現幼有所育，是黨的十九大作出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程，關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩定，關系黨和國家事業未來。小區配套幼兒園因作為公共教育資源而被納入公共管理和公共服務設施。2019年1月，國務院辦公廳在《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》中，要求對小區配套幼兒園的規劃、建設、移交、辦園等環節存在的問題開展治理，其中第2條規定，“已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門，未移交當地教育行政部門的應限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。

有關部門要按規定對移交的幼兒園辦理土地、園舍移交及資産登記手續。”該文件出台後，不少地方政府相繼出台建設管理辦法，要求政府在供地方案中明确新建城鎮小區配套幼兒園相關配建要求、建設規模、産權歸屬等，并要求在簽署國有土地使用權出讓合同時即須将小區配套幼兒園歸屬一同進行約定。另外，如幼兒園用地系由政府劃撥取得，要求建成後統一移交當地教育行政部門的，則該幼兒園産權屬國家所有。

第二，從開發商與買受人之間的房屋買賣合同約定判斷。在國有建設用地使用權出讓合同亦未對小區配套幼兒園作明确約定的情況下，若開發商與業主在商品房買賣合同中約定小區配套幼兒園整體或其中的某些房屋産權歸屬的，從其約定。

第三，依據物權法理論關于物權的取得方式，判斷小區配套幼兒園所有權歸屬問題。

首先、根據物權法理論，根據取得物權是否基于他人權利，物權取得分為原始取得和繼受取得。其中，原始取得：直接依據法律的規定，非依他人既存的權利和意志而取得物權，包括（1）勞動生産、孳息（2）公法方式：征用、沒收、罰款、罰金等（3）先占、拾得、發現、添附、時效取得、善意取得等。繼受取得，依他人既存的權利和意志而取得物權，包括（1）基于合同（買賣、互易、贈與）：（2）基于繼承（法定繼承與遺囑繼承）、遺贈。

開發商成為小區國有建設用地使用權人後，依照民法典第二百三十一條和第三百五十二條的規定，通過合法建造這一事實行為設立并取得幼兒園的所有權。

其次、小區配套幼兒園符合《最高人民法院關于審理建築物區分所有權糾紛案件具體應用法律若幹問題的解釋》第二條““專有部分”的全部構成要件”，具有構造上的獨立性，能夠明确區分，同時具有利用上的獨立性，且可以排他使用，能夠登記成為特定業主所有權的客體，不屬于民法典建築物區分所有權中“共有部分”，不可能歸全體業主共有。

再次、根據民法典第二百三十二條的規定，處分依照本節規定【即民法典第二百二十九條至第二百三十一條】享有的不動産物權，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生物權效力。也就是說，開發商通過合法建造取得的小區幼兒園所有權，如果要處分，必須辦理登記。在沒有辦理登記并轉讓的情況下，不會發生物權效力。

六、結 論

綜上，在小區國有建設用地使用權出讓合同或者供地方案中對幼兒園産權歸屬未作明确約定，且開發商在商品房買賣合同中亦未對小區幼兒園歸屬進行約定的情況下，開發商基于合法建造這一原始取得方式取得小區配套幼兒園的所有權，非經處分不發生物權變動效力。