摘要：當前,我國正處于由土地城鎮化向以人為核心的新型城鎮化轉型的關鍵階段,土地改革是推進轉型的核心環節,也是政府和社會廣泛關注的焦點問題。以周其仁和華生為代表的學者們圍繞城鎮化進程中土地資源配置的主導力量、增值收益分配格局和小産權房處置等土地城鎮化的關鍵環節展開較為深入的争論。究其實質,土地制度改革的核心,是既定利益格局的合理調整、權力與權利關系的理性均衡。為此,應在堅持現行土地制度基本框架和完善"地襯人轉"制度安排基礎上,重點從機制完善和制度聯動改革着手,高效配置土地資源和維護農民土地财産性收益。

圖1 城鎮化進程中土地制度改革争議線索

資料來源:作者自制。

二、資源配置:政府規劃抑或市場主導

土地城鎮化是農地權屬轉換、用途轉化和形态轉變的過程。政府與市場是土地資源配置的兩種方式。長期以來, 我國實行城鄉二元土地所有與用途管制制度。農地隻有在政府規劃審批并征用後, 才可轉變為城鎮建設用地後在土地二級市場上投入使用。土地集體所有與國有這兩種所有權形式實質發揮土地用途管制功能 (中國人民大學政治經濟學研究中心課題組, 2015:18) 。從土地城鎮化具體實踐來看, “用途管制讓位于規劃管制”、“土地所有制管制激勵規劃管制” (劉守英, 2014:12) 的農地轉用“三重管制”安排表明, 政府規劃約束甚至決定着土地配置過程。然而, 無論是作為導向性的城鄉發展總體規劃, 還是明确約束性的土地利用總體規劃抑或控制性詳細規劃, 均不同程度面臨着“總是過時” (王唯山, 2005:45) 、“控制不住” (張舟等, 2015:109) 和“方法落後” (黨國英、吳文媛, 2014:58) 局限。十八屆三中全會指出, 要“處理好政府和市場的關系, 使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。“市場風”的襲來與政府規劃的固有局限, 使得“市場決定土地資源配置”呼聲高漲。那麼, 兼具多重特征的土地資源能否完全由市場決定配置?由土地所有、規劃、使用和管理制度等構成的土地制度體系是否完全失敗?政府與市場在土地配置過程中究竟應該扮演何種角色?

在市場經濟條件下, 資源能否完全依照商品市場規律進行配置, 既取決于其自有特性, 又取決于現有制度體系安排。從土地資源特殊性出發, 考察現行土地制度安排成為理解土地資源配置的關鍵。由于所有權與規劃權是土地産權制度與管制制度的根本, 因此, 應由政府還是市場來決定土地一級配置, 本質上是産權制度與管制制度是否穩态均衡和所有權與規劃權高低的博弈問題。

(一) 所有權是否高于規劃權

縱觀世界土地所有制變遷史, 無論是正式法律還是擁有法律效力的非正式習俗, 都将土地所有權視為開發利用土地的權利, 而非對土地本身的占有 (林克雷特, 2016:13) 。所有權與規劃權的權屬高低問題實質上是自主開發與規劃管控問題。從土地資源配置現狀出發, 可以窺探所有權與規劃權高低之争以及由此衍生的土地開發權是否自由問題。在實行土地公有制的我國, 現行産權制度安排表明, “農民隻有土地的承包經營權和使用權, 并無所有權” (賀雪峰, 2013a:93) , “農村集體自行轉用開發農地面臨一般性禁止” (彭?, 2016:1551) 。土地一級配置由政府實現規劃其用途、容積後, 經征收、補償轉變為城鎮建設用地。政府為土地用途變更及其一級配置的決定主體, 隻不過其規劃不能脫離市場和社會需求。故而, 規劃權高于所有權, 土地利用是由政府規劃而非基于占有權的自由開發。

為保障公共利益和有效管理土地使用, 實行土地私有制的西方國家普遍推行分區管制制度。其規劃權與所有權孰高孰低, 可從奠定美國分區管制規劃法基礎的歐幾裡得案判例中尋找答案。值得注意的是, 華生與周其仁均對此判案進行過分析, 但結論卻截然相反。華生指出, 分區管制是政府規劃的主要形式。土地所有者僅擁有“給定用途”、“原有狀況”下充分利用土地的權利, 并無改變利用性質的權利, 規制權顯然高于所有權及基于所有的财産權, 這也正是所有者敗訴的根本原因。然而, 此般認識遭到了周其仁的批評。周其仁認為, 歐幾裡得案難以證明“開發權國有化” (周其仁, 2014:169) , 分區管制并非“土地充公”或者“建築權充公”, 而是“對土地的開發建築, 實施某些經由法律程序規定的限制” (周其仁, 2014:161) , 訴案的發生恰恰是産權主體“土地權利的體現”。産權主體對分區範圍内具體項目選擇、合作主體以及籌資條件仍享有“私權”。

在分區管制下, 占有土地是否意味着完全擁有使用權?與其他資源不同, 所有者難以擁有基于土地财産的所有使用權。建築開發權便是在土地所有權與使用權分離後從使用權中分離出來的, 是分區管制下政府規劃使用的“公權力”。從結果看, “如果将土地的開發建築權仍然界定為産權人的權利, 會造成巨大的社會負外部性” (華生, 2015:36) 。在土地規劃建設成為公權力的現代社會, “規劃高于所有權”, 土地資源一級配置也是基于“規劃決定, 而不是市場決定”。故而, “建築不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念” (華生, 2015:38) 。對此, 周其仁反駁稱, 分區管制的目的旨在實現公共利益最大化、密集相處人群互相損害最小化, 其在公共利益的準确界定和外部性問題處理上, 都存在不同程度的缺陷。況且在既定用途下, 土地開發的過程及其收益完全由産權人決定。建築開發并非不自由, 隻是“受某些限制的自由” (周其仁, 2014:161) , 并非權利完全遭剝奪。可見, 對“土地資源利用條件由規劃決定”實然狀态并無異議, 僅是側重點上的不同。應然狀态下的土地一級配置又該如何進行?

(二) 政府與市場誰主配置

規劃管治與用途管制意在通過指标管控和條件限制來實現土地資源的優化配置和合理使用。18億畝耕地紅線是具有法律約束效力的約束性指标, 土地一級配置由政府規劃還是市場決定, 必須回應以下問題:18億畝耕地紅線有無必要存在?單純依靠政府規劃或者市場配置, 能否完全避免土地的負外部性, 實現土地資源的高效配置?

盛洪認為, 城鎮化既是農村人口向城市集中的過程, 也是原居住村莊用地和宅基地複墾的過程。在此過程中, 人均占地面積不斷減少, 将會釋放更多的土地。城鎮化本身會節約土地, 這本身是市場在資源配置中的決定作用的體現。因此, “劃定18億畝紅線沒有必要”。然而, 耕地紅線是我國的一項基本制度, 其為了确保國家穩定、人民溫飽而制定, 不能突破, 這也是政府規劃政策存在的價值和原因所在。基于土地資源的稀缺性, 形成了市場決定和規劃主導兩種分歧。

周其仁 (2014:167) 認為, 市場決定土地資源配置的原因在于, 規劃的含義多面且模糊, 具有複雜和強制兩種屬性。在城市規劃中, 土地資源配置以人口預測為基礎, 人口高流動性是市場經濟的重要特征。自願、自由、自發的市場具有高度彈性。因此, 必須堅持用市場機制來配置城鄉的土地與空間資源。當然, 需要注意的是, 必須清楚界定各方分立的權利。無論是政府為公共利益征購物業權利還是恰當抽稅權利, 都需以市場價格的發揮為基礎和前提。

産權和競争是市場在資源配置中起決定性作用的兩個重要前提。在盛洪看來, 市場交易是多主體依據市場價格分散決策的必然結果, 其能夠提供“真實”、“收斂和濃縮”的“簡化信息”, 而現行的土地制度不僅“是以破壞市場制度的方法‘保護耕地’”, 而且造成土地利用效率低下、農村土地難以買賣、大量征地型群體性事件以及腐敗問題。同時, 也“導緻農民無權直接将自己的土地轉變為城市建設用地”, 隻有市場才是有效配置土地資源的最好方式。與政府規劃配置這一憲法派生原則和派生權力不同, 發揮市場在土地資源配置中的決定性作用, 是憲法基本原則和産權主體的基本權利。

在華生看來, 盡管現階段我國土地資源規劃配置存在“政府獨掌”甚至“随意修改”規劃的權力, 某種程度上甚至“與法治市場經濟格格不入”, 但不經規劃的土地自主開發極易因逐利造成“公地悲劇”。華生認為, 不應借助市場中私權的逐利動機去替代公權力的作用, 而是應該沿着法治軌道去規範政府和官員行為, “土地資源配置最終取決于社會規劃者的反映和行動” (華生, 2015:79) 。原因在于, 土地資源分配過程中市場和競争不能改變非農供給, 也難以發揮調節配置。規劃是“必要之惡”, 是“最不壞”的制度安排, 規劃應起決定性主導作用。

土地有類别之分, 從規劃高于所有權出發, 土地規劃旨在解決城鎮各類建設用地劃撥供應性問題, 并在此用途上進行用途管制。在陳錫文看來, 土地資源配置, 隻有在符合用途管制的前途下, 市場才能發揮作用。信息不對稱、資源壟斷和負外部性等問題均會導緻市場失靈。土地規劃和用途管制之興起, 源于匡正以負外部性和公共用地不足為代表的市場失靈的需要, 因而是市場配置的必要補充 (文貫中, 2014:5) 。對于土地這樣外部性極強的資源, 政府發揮的作用可能大些, 但“其限于彌補市場的缺陷” (蔡繼明、王成偉, 2014:24) 。當市場決定土地一級配置失靈時, 可通過多主體參與的小範圍規劃、政府投資和産業集聚政策以及分區進行解決。

事實上, 抛開土地的特殊性質, 任何資源在配置過程中, 政府與市場關系既非此消彼長、完全對立, 亦非零和博弈、共同分羹。單純強調政府規劃退出或者完全抛棄市場需求都非土地一級配置的最佳選擇。規劃并非完全排斥市場。規劃要以市場為前提和基礎, 規劃制定和修改應遵循民主程序 (華生, 2015:93) 。市場僅僅可在用途規劃和确定的範圍内發揮, 其不能跨界使用。換言之, 土地資源的高效配置和使用應該是規劃幹預和市場機制有機結合的結果, 也就是要充分發揮政府與市場“兩個積極性”。

那麼, 在土地資源配置過程中, 政府與市場究竟應該扮演何種角色, 各自又該在何種範圍内發揮作用呢?從根本上講, 政府與市場要各自歸位, 既不越位, 也不錯位。政府的根本作用在于引導土地資源的高效配置, 當土地用途、容積等規劃确定後, 應交由市場, 充分發揮市場的決定性作用。但需要注意的是, 政府應該充分尊重市場需求。因此, 規劃過程中, 政府應通過完善市場調控機制和拓寬公衆參與途徑, 充分考慮市場需求和公衆訴求, 尊重并吸納開發商、非正式組織以及公衆的合理意見。針對規劃過時、失效和控制不住問題, 政府應充分考察社會需求, 減少對土地規劃者的幹預, 實行彈性土地利用規劃, 更好地發揮政府規劃作用, 減少政府不必要的幹預。

三、收益分配:社會共享還是漲價歸己

與發達國家和同等經濟條件的發展中國家相比, 我國正處于城鎮化快速推進階段。“十三五”時期, “三個1億人”是新型城鎮化的現實任務, 勢必要求不斷調整土地結構, 實現土地優化配置, 增加農民土地财産性收益。土地本身不會産生财富, 其增值在于農地發生農村集體向國家所有權屬轉變和農業用地向非農建設用地用途轉換後的價值增加, 本質上是土地配置的“最終結果或者自由延伸”。

地理位置、人口集聚、政府政策、個人直接投資、公共産品供給等這些基于土地“自然屬性和政策屬性” (賀雪峰, 2013a:23) 以及社會屬性的“生産性、非生産性因素” (鄧宏乾, 2008:42) 均參與了農地價值結構的急劇變化。政府、城鎮居民、農民、農村集體經濟組織等都是土地增值收益的分享主體。從這個意義上講, 土地增值收益分配的核心是如何處理“公益”與“私利”之間的問題。

圖2 農地用途轉換增值收益形成過程

資料來源:作者自制。

(一) 收益共享還是歸己

圍繞農地用途轉換收益分配, 學界形成了“漲價歸公說”、“漲價歸農說”和“公私兼顧說”三種觀點。值得注意的是, 無論何種觀點, 都将“保護農民利益”作為改革的關鍵目标。黨的十八屆三中全會指出, 要建立“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”。對于國家、集體這些集合性概念, 學界并無異議, 但在“個人”即“農民”這一群體概念認知上, 仍存在一定分歧。當前, 增值收益分配格局中的個人, 僅為經征收後失去土地的近郊農民。然而, 非城郊農民工及其家庭是當前市民化的真正主體, 其進城務工、購房和落戶, 推動了土地城鎮化進程, 也必然導緻土地發生增值。那麼, 其應否又能否參與土地增值收益分配?什麼樣的增值分配格局才有利于“人轉”?

農地用途轉置後, 其收益如何分配應置于城鎮化具體過程中進行讨論。圍繞土地屬性和城鎮化“中國國情”, 形成了增值收益“社會共享”和“漲價歸己”兩種觀點。以華生為代表的社會共享派, 基于土地的政策和社會屬性認為, 城鎮化不僅是農地轉變為建設用地的過程, 亦是大量農業人口及其家庭市民化安居和平等享有城市公共服務的過程。在此過程中, 城市土地增值收益是政府規劃和市政基礎設施投資以及流動人口集群形成的财富窪地催生, 并非原居民勞動或直接投資而升值 (賀雪峰, 2013a:25) 。進城農民為城鎮化推進做出了巨大貢獻, 但他們卻“不能自動分享他們所移居城市的土地财富” (華生, 2015:Ⅱ) 。

從受益範圍和公平程度看, 土地增值收益涉及的空間僅僅是不超過全部農民5%的城郊土地 (3) , 農民自行開發土地形成的自主城鎮化是一個“既非普遍也非公平的權利”, 極易造成“土地食利階層的出現” (賀雪峰, 2013b:15) 和城市建設混亂。同時, 在“城市化轉型的真正主體恰恰是來自非城郊農民”的今天, 如若将土地收益歸原住民所有, 将會額外增加城市建設的資金籌措和成本分攤, 進而加大遷移人口的安居難度 (華生, 2015:Ⅲ) 。由此, 土地增值收益應主要回歸城市化的主體即以農民工及家屬為代表的若幹億外來務工人員家庭, 以及無房少房的城市居民 (華生, 2015:101) 。

基于土地自然屬性和公民權利保護, 形成了以周其仁為代表的“漲價歸己”主張。該主張認為, 土地的不可移動性是土地增值的重要原因。與遠郊土地相比, 城郊農民利用距城較近這一天然優勢, 以市場需求為導向, 改變土地用途進行自主開發, 理應占有其增值收益。保護農民财産, 是全面深化改革的關鍵目标。從農民财産性權利角度講, 農民在自己土地上充分利用土地發展權, 推進自主城鎮化, 進而獲取土地增值收益, 是憲法賦予其财産權利的體現。

與此同時, 針對地方政府“以地謀發展”造成的矛盾叢生, 由産權主體自主開發并獨占土地增值收益, 對于消解地方政府土地财政意義巨大 (賀雪峰, 2013a:85) 。造成農地漲價的社會因素諸多, 并非簡單的“漲價歸公”即可解決, “市場與競争作用會以改進資源配置結果回饋社會”。因此, 城鎮化進程中非農化使用的農地本質上應由産權主體自行決定, 這本身也符合“增加農民收入”之目标。恰恰相反, “漲價歸公完全是為政府壟斷師出有名而已”。更為重要的是, 土地與白菜等皆屬商品, 但白菜等商品漲價以後并不歸公, 自然土地增值也不能歸公。

表1 土地用途轉換收益分配觀點論辯

(二) 既定格局如何調整

無論是持社會共享還是漲價歸己, 均認為調整現有分配格局是土地增值收益改革的核心。持社會共享的學者主張, 調整現階段地方政府、城郊失地農民、城鎮富裕居民以及開發商分配格局至關重要。原因就在于, 地方政府雖将土地收益用于城鎮基礎設施建設, 但受縱向财政壓力和橫向晉升競争影響, 其存在追求政績和中飽私囊傾向;城郊失地農民則借地理位置優勢, 充分利用政府公共産品供給便車, 從而“坐地發财”;而城鎮富裕農民雖憑借自有财産占有多套房産, 但其并未有效承擔公共産品供給責任;開發商則通過資本逐利動機囤積土地進而分享土地增值收益。本質上, 現階段的土地增值收益分配是權力與資本主導的必然結果, 其難以實現農業轉移人口的市民化。因此, 應借鑒東亞模式, 調整現有四大利益主體分配格局, 使非城郊農民這一市民化主體公平享受城市和城郊土地巨大增值。

針對因部分社會和政策因素導緻的土地增值收益, 漲價歸己派指出, 土地增值部分确實應“部分漲價歸公”, 但該部分完全可以通過“照章納稅, 稅收調節”途徑予以實現。然而, 在社會共享派看來, 稅收調節忽視了城郊土地的特殊性, 否定了其收益的外部性和公共性。原因就在于, 逐利動機下的自主開發極易導緻公地悲劇, 加劇環境破壞程度。同時, 城鎮建設用地結構規模、土地價值相差懸殊, 僅僅通過稅收難以有效調節。從城鎮化實踐看, 無論是世界上其他發展中國家的城鎮化進程還是我國深圳農民自主土地開發實踐, 市場本身不能自動解決城鎮移居人口居住和融入問題。

事實上, 農地用途轉置後的增值收益分配, 需要以包括所有權制度在内的産權制度和規劃制度作為制度前提, 更需要充分考察我國城鎮化的具體實踐。單純的歸公和歸私都不是最優選擇, 增值收益共享才是土地制度改革的應然取向。而充分尊重農業轉移人口這一市民化的真正主體的利益, 同時保證原有土地所有和使用主體的合法權益則是首要解決難題。因此, 諸多配套制度的銜接尤為關鍵。為此, 應在充分依照價格形成機制、要素分配方式基礎上, 維護集體所有者和原使用者權益, 适當提高補償比例, 充分保障農民公平分享增值收益, 同時又要按照社會公平正義和城鎮化現實狀況要求, 強化社會保障、就業保障、醫療服務等基本公共服務制度的支撐作用, 形成合理多元、規範的保障機制。

四、小産權房:分類規制抑或依法處置

經用途轉置後, 土地進入建築開發環節。依據土地所有權與規劃權高低不同, 可将土地建築開發分為農民自主開發和政府規劃開發兩種。政府規劃開發, 要求開發者遵循城市規劃、土地管理等法律法規, 經招标等一系列法定程序後合法開發。反之, 則為不經過土地征收的“農民自主型城市化” (蔡繼明, 2013:12) , 其典型實踐當屬小産權房。

(一) 小産權房緣何産生

學界對小産權房的界定頗多, 至今仍無明确且統一的概念。但基本認為, 小産權房是“城郊在集體土地上建造的用于出租和出售” (華生, 2015:62) 、“未繳納土地出讓金等費用” (徐偉、王克穩, 2013:98) 、“政府不發放房産證” (李永樂, 2013:56) 的建築。現階段, 因價格低廉, 小産權房擁有大量購買群體, 但由于從建築到銷售均違背相關法律, 因此其面臨着法律事實與社會事實的沖突問題, 以緻有學者将其稱為“世界級管理難題”。

細察土地利用制度發現, 小産權房違反了規定“土地利用總體規劃”的《土地管理法》和《城鄉規劃法》、明确建築容積和高度的《建築法》、約束房屋出售的《稅法》和《刑法》以及保護耕地的《耕地保護法》 (華生, 2015:64) 等相關法律, 其屬于違法占用土地、違章開發建築和違規房屋銷售的“三違建築”。相關政策也對小産權房性質進行了界定。早在2007年, 國務院辦公廳就下發文件, 指出“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農村住宅或者‘小産權房’”。2017年2月9日, 國土資源部再次重申, 這也從事實上否定了小産權房的正當性。

當前我國正處于“半市民化”向市民化過渡的急劇轉型期。轉型階段, 急需解決進城務工人員及其家屬“住房難”問題。小産權房建造過程中, 開發者僅需從農村集體經濟組織或者農民那裡獲得土地的使用權, 而無需繳納國有土地出讓等相關稅費, 其數量龐大且價格相對低廉。在大産權房價格高昂而保障房供給不足的客觀現實面前, 其一定程度上滿足了進城農民的剛性需求。

當政府規劃将農村集體土地變為城市國有土地的時候, 強制征收似乎成為一道必經程序 (張千帆, 2012:20) 。面對土地财政和征地型群體性事件以及由此造成的社會問題, 部分學者表示, 農民自主開發土地建造小産權房, 不僅可以成為抗衡政府土地出讓收入的重要手段, 也可以有效約束地方政府征地行為。由于城鄉二元土地所有制度造成了農村集體土地與城市國有土地權利不對等, 小産權房的産生不僅是城鄉土地平權的表現, 而且作為農民“自發探索的經濟交易方式” (李永樂, 2013:57) , 其在保障農民合法權益和提高财産收入等方面發揮着重要作用。更有學者指出, 我國現行法律并未禁止小産權房交易的強制性規定, 僅有禁止農村住宅交易的政策規定, 因此, 小産權房合法化符合法治精神。

小産權房的存在是需求誘緻與體制約束的必然結果。用途管制和政府規劃, 使在農村土地上建造用于出售的房屋面臨着一般性禁止規定, 而靠土地寄生獲得财富和購置低價房屋的逐利心理, 使小産權房擁有充足的市場需求。可以發現, 誘緻性制度變遷和強制性制度變遷共同催生了小産權的産生。城郊農民在二元土地制度安排下的策略性選擇行為, 在抑制城市商品房高房價和在接納低收入家庭等方面發揮着正面影響, 但由于本身不符合政府規劃和土地用途管制政策, 其未來走向何處, 成為理論界乃至全社會關注的焦點問題。

(二) 小産權如何處置

如前述, 小産權房的存在既有正面影響, 亦有負面作用。現階段, 小産權房仍處于“瘋長”當中。在農民向城鎮大量集聚的今天, 規模龐大的小産權房備受青睐。違法與合法并存, 小産權房面臨着拆除與合法化的“兩難”境地。那麼, 未來小産權房走向何處?對此, 學界形成了分類規制和依法處置兩種傾向。

持依法處置觀點的學者認為, 土地資源瓶頸約束凸顯政府規劃重要性。華生 (2015:66) 認為, 小産權房産生并未遵循政府規劃, 在建築容積、高度等方面, 并未經過嚴格的規劃環節, 造成土地資源的嚴重浪費。如若不加以制止, 必然出現“公地悲劇”。因此, 應秉持“守法者不吃虧, 違法者不得利”原則, 實現小産權房“依法處理”。當然, 對小産權房的處置并非簡單的一刀切, 而應根據實際情況分類考慮:自住房購買者應“補齊購買時小産權房與商品房的差價”, 對于違規建設者和非自住房購買者則要從嚴處理。

與此相反, 分類規制代表人物周其仁 (2014:189) 指出, 小産權房的産生是城郊農民依據市場需求進行的自主開發實踐, 對此處置可依公益與私利的損害程度視情況而定:當小産權房對他人私利和公共利益均無損害時, 完全可放任自由、聽之任之;當對兩者均有損害時, 可以通過制定法律予以明确, 違法後追究責任, 而對于有相互性損害的, 可以通過技術性解決, 選個程序來‘兩害相權取其輕’”。誠然, 廣泛的小産權房受衆決定了其處置不應簡單的“一刀切”, 而依照現行法律, 對其進行差别化、合理規範, 才是應然之舉。

五、超越論争:未來可能及其條件

土地是城鎮化的關鍵要素, 其利用面臨着權屬轉化、用途轉換以及形态轉變等變化過程, 資源配置、建築開發與收益分配不僅是無法回避的問題, 也是引緻争論的焦點話題。以周其仁和華生為代表的系列觀點論辯, 為我們理解城鎮化進程中的土地制度改革提供了很好的切入視角。梳理系列學術論辯不難發現, 學者們基于土地用途和規劃管制制度與所有權高低以及由此引緻的增值收益分配格局, 探讨究竟應該由何種主體進行城鎮化進程中的土地分配、開發及其收益。實際上, 規劃管治成為各國土地用途轉換前置條件的今天, 實行何種土地所有制度不是土地一級配置的決定力量。究竟由政府規劃還是市場決定土地一級配置, 需要充分考慮現有制度安排。需要明确的是, 政府與市場并非此消彼長的對立關系, 不以市場為導向的規劃和不以規劃為條件的市場配置, 都會使土地配置面臨開發後變化成本極大等問題。

事實上, 改革的核心是利益調整, 其背後隐含的是公共管理權力和社會主體權利的平衡問題。通過對城鎮化進程中的土地制度改革系列觀點論辯分析, 筆者認為, 無論是誰來決定土地一級配置, 還是誰可享有土地增值收益, 抑或是小産權房去向問題, 評判其價值的關鍵是, 如何理性平衡土地利用過程中的權力與權利的交鋒、公益與私利問題。

城鎮化進程中的土地制度改革, 其根本在于對現有利益格局的優化, 其關鍵則是土地用途轉置後的增值收益分配問題, 而正确處理“土地的财産屬性與社會屬性之間存在的張力” (中國人民大學政治經濟學研究中心課題組, 2015:20) , 亦即要平衡原土地所有者開發和用途轉置後的土地開發利益問題。作為近郊農民自主土地城鎮化的典型實踐, 小産權房存在着法律事實與社會事實之間的沖突問題。在相互沖突的事件之間抉擇, 永遠無法得出誰更“真實”或“科學”的答案, 而隻能訴諸價值 (彭?, 2016:1551) 。

圖3 土地城鎮化的多維要素

資料來源:作者自制。

從土地城鎮化的價值取向、産權變化和使用市場等多維變化, 我們可以反觀土地開發利用的價值評判問題。城鄉土地二元所有、農地用途轉化政府規劃、土地資源一級配置行政壟斷以及土地指标行政配置構成了我國土地利用制度體系, 其規定着土地所有、規劃、使用與管理。城鎮化進程中的土地利用面臨着農村集體所有和城市國家所有兩種産權和農業種植與非農建設兩種價值選擇, 進而造成土地價值懸殊的兩種市場比較。土地用途管制和規劃管控規制和約束着土地利用過程, 但受制于規劃的滞後性和現行制度固有弊端, 快速推進的土地城鎮化蘊含着多重矛盾與風險。依法賦予農民更多财産性權利是土地制度存在的關鍵目标, 對一定程度上損害農民利益的現行土地制度進行改革則是應然之舉。

人的城鎮化是厘清土地問題的重要線索。完善“地襯人轉”制度安排、調整現有利益關系格局, 是亟待解決的關鍵問題。在大量農業人口向城鎮轉移的今天, 構建農村“耕者有其田”、城鎮“居者有其屋”的制度安排尤為必要。因此, 在堅持現行土地制度基本框架基礎上, 實現土地用途管制與規劃管治合法合理, 調整保障農民土地财産性收入權利和規範土地利用的具體制度安排至關重要。

為此, 應以推進人的城鎮化為核心目标, 圍繞合理區分政府與市場作用邊界, 推進市場導向性規劃, 确保政府規劃管治與用途管制合法合理;充分發揮市場規劃決定下的土地資源優化配置;以保護農民合法權利為關鍵任務, 統籌農村集體土地制度改革, 紮實推進農村土地“三權分置”改革和農村“三塊地”改革, 切實維護留村農民和進城農戶合法權益;以建立健全“人地錢”挂鈎機制為現實任務, 統籌政府“放管服”制度改革和“戶籍—土地—财政”聯動改革。

确保政府用途管制和規劃管制合法合理。在政府規劃和用途管制已成為土地一級配置的國際慣例的今天, 實現政府雙重管控合法合理非常重要。因此, 迫切需要明确政府與市場的作用邊界, 始終堅持以市場為導向的政府規劃與規劃引導下的市場決定相結合, 推進土地城鎮化制度改革。為此, 迫切需要政府系統研判城鎮化規律, 以市場需求為導向, 充分吸納民意, 實現自上而下審批與自下而上民主決策的有機整合;充分尊重規劃者的主動性和獨立性, 科學進行土地利用總體規劃和控制性詳細規劃。同時使市場充分決定規劃後的土地利用, 對土地利用主體的利用行為進行有效監管, 正确使用政府“有形之手”确保土地高效利用。

保護農民土地财産性權利。農民土地财産性權利不足是制約其市民化能力的重要原因, 從土地的角度講, 維護農民财産權利是消除進城農戶後顧之憂的重要保障。2017年中央一号文件指出, 要“深化農村集體産權制度改革, 增加農民财産性收入”。“三權”是農民在農村最重要的财産權, 也是其最重要的财富來源。維權的首要前提是賦權。因此, 應紮實推進以“落實集體所有權、穩定農戶承包權和放活土地經營權”的“三權分置”改革, 推動土地由保障功能向财産功能轉變, 使進城農戶能夠通過流轉土地經營權提升土地收益, 既能帶着财産進城, 又能實現土地規模經營。同時, 從農村“三塊地”制度改革的角度講, 應推動“三塊地”聯動改革。既要通過合理确定土地征收範圍, 以社會共享為原則, 合理界定不同主體的分配比例, 适當提高失地農民的補償比重, 同時又注重構建經濟補償、社會保障以及就業培訓等多元保障的機制。在宅基地制度和集體經營性建設用地入市改革方面, 可通過探索有償退出機制和做實農房抵押、擔保制度以及保障農民依據集體經濟組織成員權分享紅利, 提升農戶住房在其落戶城鎮、長久生活于城鎮中的資金支持作用。

規範土地利用具體制度, 推動制度聯動改革。“人地财”挂鈎機制是新型城鎮化的内生發展機制 (宣宇, 2016:53) 。“任何制度安排均鑲嵌于整個制度結構中, 其适應性效率取決于其他制度實現其功能的完善程度” (Lin, 1989:23) 。為此, 應建立健全“人地錢”挂鈎機制, 深化以戶籍、土地和财政為重點的制度聯動改革。一是以“人地挂鈎”為途徑, 轉變過去僅以城鄉建設用地增減挂鈎的思維導向, 以城市有效吸納人口為标準, 進行土地資源有效配置。二是要繼續深化以積分落戶、城鄉統一戶口為核心的戶改新政。大城市戶籍制度改革層面, 應優化積分落戶政策, 降低積分落戶門檻, 加快以改革城鄉戶口管理制度, 剝離附加于戶口上的各種福利, 實行以戶口登記為目标的城鄉戶口統一制度。中小城市和小城鎮, 則需要在強化戶籍制度改革的同時, 強化就業和教育等公共服務制度的完善, 提高自身的吸引力。三是在财稅改革方面, 應以權責适應為目的, 推動财稅體制改革, 合理區分中央政府與地方政府的财政事權與支出責任, 健全以農業轉移人口市民化為重點的财政轉移支付制度, 适當提升其在推動城市吸納轉移農民、提升公共服務水平上的支撐比重。

新型城鎮化的根本目的是人的城鎮化, 土地城鎮化為實現人的城鎮化提供相應的基礎設施等物質條件 (嚴蓓蓓, 2013:88) 。因此, 分析土地城鎮化的具體過程及其現實問題尤為關鍵。與其他研究相比, 本文在系統總結土地制度改革系列争論基礎上, 認為土地一級配置、增值收益分配和小産權房處置不僅是土地城鎮化的關鍵階段, 同時也是深化土地制度改革面臨的現實問題。這些問題本質上是土地産權制度和管制制度及其關聯制度激勵和約束的必然結果。實現土地城鎮化優化轉型, 就要構建“地襯人轉”的制度安排, 正确處理政府與市場、産權與治權、公益與私利之間的關系。實現這一切, 必須建立健全“人地錢”挂鈎機制, 繼續深化農地“三權分置”、統籌推進農村“三塊地”改革。

來源：武漢大學學報(哲學社會科學版)2017年06期

作者：袁方成 靳永廣