審議意見是地方人大常委會的辦事機構在工作實踐中逐步發展起來的一種書面文書形式,主要是向"一府兩院"轉交人大常委會組成人員審議“一府兩院”工作報告時所提建議、批評和意見。由于現行法律、法規和人大制度對此規定要求并不統一,加之認識和理解上的分歧，時下，對審議意見的含義、性質、地位、作用和在實際工作中的運用還有混淆不清，做法不盡一緻的情況，影響和制約了審議意見在人大審議監督中的效能。對此,筆者認為，很有必要對"審議意見"的含義、性質、地位及其作用加以闡述。

一、審議意見的含義

人大審議意見是人大常委會組成人員審議“一府兩院”工作報告和開展視察調研、執法檢查報告形成的綜合意見，是人大常委會監督的基本形式，作為一種獨立的法律形态寫入監督法，具有很強的監督屬性。它是指各級人大常委會對“一府兩院”的工作實施監督，審議其工作報告時，用于表達常委會組成人員的意志，評價并督促“一府兩院”改進工作，促進其依法行政、公正司法的一種書面建議、批評和意見。

二、審議意見的性質

　從本質上講，審議意見是常委會組成人員集體意志的反映，與個人意見或代表的建議、批評和意見有質的區别。從提出主體看，審議意見是由個人提出來，按照民主集中制原則，遵循一定程序，經過彙總、集中、有的采用常委會主任會議研究通過，有的采用常委會主任或副主任審定簽發，有的要由常委會秘書長或辦公室主任審定簽發。做法雖然各異，但都經過一定程序，其主體已不再是個人，而是人大常委會這一整體。雖然監督法定位為常委會組成人員的審議意見，但這裡的審議意見決非組成人員的個人意見，因為人大是集體有權，個人無權，議事決策都要通過會議，集體行使職權，個人不能單獨履職行權，更不能直接處理問題。從形式看，審議意見是反映常委會組成人員集體意志的載體，而不是少數或個别組成人員個人意見的表達。從内容看，它是根據審議發言整理，涵蓋了絕大多數組成人員的意見，能夠代表常委會整體的意志，絕不是個人意見的羅列。

　　≡、審議意見的法律地位

監督法賦予人大常委會對本級“一府兩院”的監督意見有兩個載體，一個是必須“遵守執行”的決議或決定；一個是必須“研究處理”的審議意見。根據監督法和實踐經驗，常委會認為必要時，也可以對計劃預算執行情況報告、執法檢查報告、審計工作報告等作出決議決定。監督法中“審議意見研究處理情況或者執行決議情況”的措辭顯示，對一個報告的監督意見，使用一個載體或兩個載體均可。在程序上，既可以隻确定審議意見，不作出決議或決定，也可以先确定審議意見，再作出決議或決定，還可以隻作出決議或決定，不确定審議意見。審議意見屬集體意見，但由于形成程序不夠嚴格，内容并非都是具有普遍意義的重大事項，且法律對此尚沒有明确規定，因而，其地位要低于人大常委會作出的決定、決議，高于常委會組成人員的個人意見。無論如何，人大審議意見在人大審議監督工作中的地位是法定的、剛性的，不可替代的，它是聽審“一府兩院”專項工作報告的結果反映和工作延續，是人大常委會監督的基本形式，其地位和作用不能小噓。

四、審議意見的效力

法律效力是指法律規範的約束力和強制力。審議意見是否具有法律效力，要看審議意見是否具有法律規範的約束力和強制力。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律就不具有法律效力。從人大監督工作的實踐看，一個是“法律一樣的效力”，這是嚴格意義上的法律效力。另一個是“法律賦予的效力”，這不是嚴格意義上的法律效力。審議意見如果等于或約等于法律就具有法律一樣的效力，否則就不具有法律一樣的效力。基于常委會監督工作的需要，必須賦予審議意見一定的效力。首先，審議意見的效力應當與它的性質和法律地位相适應。其次，審議意見的效力還應當與它的内容相适應。審議意見作為常委會的集體意見，“一府兩院”必須予以重視，認真辦理，積極組織落實，并向人大常委會說明理由，并經人大常委會的認可。這裡需要說明的是，審議意見是人大常委會組成人員對“一府兩院”工作報告進行審議形成的綜合意見，是集體行使權力、議決事項的重要成果。第一，審議意見是有法律效力的。所謂法律效力，是指法律的約束力及其生效範圍。法律效力的存在形态或載體就是法律的強制力或約束力，其實質是國家權力對一定合法利益和意志以及人們行為自由的承認、保護和限定。依此而言，審議意見是經過人大常委會會議，聽取其組成人員的審議發言，集多數人的意見形成的，它是《監督法》規定的人大常委會監督“一府兩院”改進工作的指向性文書和依據，旨在使人民的權利得到應有的享用和尊重，“一府兩院”的義務得到應有的履行和遵從。第二，“一府兩院”對審議意見必須依法研究處理。《監督法》對“一府兩院”如何研究處理人大常委會組成人員提出的審議意見，既有程序性規定，又有強制性要求。“一府兩院”對審議意見研究處理是否符合實情、是否盡職盡責，必須由人大常委會認定，這是法條規定明顯的“暗含”；“一府兩院”對審議意見該作為而不作為，人大常委會認為必要時可作出相關決議，強制其必須作為。法律沒有給“一府兩院”對審議意見任何随意處置權，這就是強制力和約束力。也就是說，審議意見一旦形成，相關的國家機關就必須辦理落實，否則就将追究相關失職責任。

　　五、審議意見的作用

審議意見在使人大常委會對“一府兩院”的監督經常化、制度化方面起到了積極的作用：（1）“一府兩院”改進工作的重要依據或參考；（2）黨委了解社情民意的重要依據或參考；（3)黨委組織部門考核任用幹部的重要依據或參考；（4）人大常委會向人大報告行使監督職權情況的重要依據；（5）人大常委會向人大代表通報行使監督職權的重要依據；（6）人大常委會向社會公開行使監督職權情況的重要依據。（7）有利于提高人大常委會審議質量，強化監督效能，督促“一府兩院” 工作，推動地方經濟社會發展，促進民主法制建設。

六、審議意見的形成

審議意見地方人大常委會在聽取和審議有關國家機關工作報告或有關事項後形成的一種書面材料。審議意見是地方人大常委會為改變對某些審議的事項"議而無決"和"議過就了"的狀況，提高審議的質量和效能，完善審議機制采取的 一項措施。審議意見是決議、決定的一種補充方式，它是把在會議中形成又不宜作出決議、決定的審議意見，以書面的形式送達有關國家機關，限期答複或辦理的一種措施。實踐中審議意見的形成一般通過兩種途徑:一種是根據會議議題，在廣泛開展視察、調查和檢查的基礎上形成的審議意見。一種是在會議審議的有關部門工作報告或有關工作時形成的審議意見。在會議上讨論形成的審議意見在程序和處理方式上主要有三種:一種是在常委會會議中常委會組成人員提出的審議意見，先由有關專門委員會或常委會辦事機構根據會議記錄整理，再經主任會議審定，交常委會主任或分管的常委會副主任簽發，然後以常委會函件的形式送交有關國家機關辦理。第二種是在常委會組成人員審議後，有關專門委員會将其意見及時彙總，形成審議意見草案。會議對審議意見草案再經審議後，由全體會議表決通過，形成常委會正式審議意見，以常委會會議文件的形式送交有關國家機關限期辦理或答複，并由人大常委會辦事機構進行催辦。第三種是在會議讨論審議後，形成常委會會議紀要，以文件的形式轉交有關機關辦理。在人大常委會會議上形成的審議意見，有時要制作《審議意見書》。《審議意見書》是一些地方人大常委會的一種專用文書。《審議意見書》的内容必須是人大常委會按照法定的程序，形成的集體意見。其對象和内容必須明确具體，對承辦單位的辦理有明确具體的要求。《審議意見書》一般配有專用的公文标頭，并标有文号，由人大常委會主任簽發。

七、審議意見的處理

根據監督法規定和人大相關制度要求，人大常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級“一府兩院”研究處理;“一府兩院”應當将研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或人大常委會有關工作機構征求意見後，向人大常委會提出書面報告。這裡首先應當明确的是“研究處理”不等于隻是簡單地研究，作出解釋，“一紙答複”了事。對于常委會組成人員形成共識有價值、有針對性的審議意見，和對經過主任會議審定上升為人大常委會權力機關的審議意見，特别是工作中需要整改落實的審議意見，“一府兩院”不僅要認真研究處理，而且要強化工作措施，具體落實辦理。針對其工作中存在問題提出的審議意見，“一府兩院”及其有關部門必須制定整改方案，逐一落實辦理，并在六十個工作日内對問題整改作出回應，書面向同級人大常委會報告，印發常委會組成人員。必要時，可通過主任會議聽取、常委會“回審”票決測評等方式加大審議意見督辦力度，辦理結果向本級人大代表通報并向社會公布。

作者：張天科

編輯：李朋

責編：鄭黎波

主編：姚啟明