管清友 朱振鑫 楊芹芹

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2016年，地方投資迎來了久違的火爆。2016年1-4月，國内新開工項目計劃投資額大幅增長近40%，這是2009年“4萬億”以來從未出現過的。火爆背後的推手是誰？PPP模式功不可沒。根據我們的統計，2014年9月以來PPP項目持續增長，累計簽約超過2萬億。有人說PPP是“走老路”，“小4萬億”，也有人說PPP是“新融資平台”，這不完全對，但也不完全錯。财政部的數據顯示，全國正在招标的PPP項目達到8042個，總金額9.3萬億，一萬個人心中有一萬個PPP的樣子，實屬正常。

如果想要更清楚的理解PPP，不能隻是自上而下理論分析，更重要的是自下而上的案例分析，這就是本文寫作的出發點。我們系統梳理了11個行業數十個已經進入執行階段的案例（所有項目均來自财政部PPP項目庫），中國式PPP的樣子已經躍然紙上。

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從項目來源看，主要分存量項目和新建項目。

存量項目将前期通過審批、已在運行、但尚未完結的符合條件的項目轉化為PPP模式運作，主要是為了化解政府性債務風險，突破融資瓶頸，如樂陵市人民醫院遷建項目，之前已完成招标；新建項目是直接運用PPP模式開始從無到有新開始建設的項目的操作實施，如唐山世界園藝博覽會項目。目前的項目以新建為主。根據财政部第2期季報的統計，各地新建的PPP項目約占PPP項目投資額的91%，存量項目占9%。

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從整體模式看，财政部一共明确界定了6種具體模式。

包括委托—運營（OM）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）。

按照政府與社會資本之間的權責大小可以分三大類：（1）外包類。政府權責最大，社會資本權責最小，僅僅是作為一個受托人。包括OM和MC，可視為傳統BT（建設-移交）的改良版，現在應用較少。（2）特許經營類。政府權責較小，社會資本權責較大，現在大部分PPP項目均屬于此類，包括廣為所知的BOT，已滲透到各個行業中，如交通運輸中的濟青高鐵濰坊段、市政工程中的北京地鐵十六号線、生态建設和環境保護中的浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目、片區開發中的南京市溧水區産業新城PPP項目等。由此還衍生了DBFO（Design-Build-Finance-Operate，設計-建設-融資-經營）、DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，設計-建設-融資-經營-移交）、TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交)、ROT(Rebuild-Operate-Transfer，重構-運營-移交)、BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer, 建設-租賃-運營-移交)等多種模式，如生态建設和環境保護中的大理洱海環湖截污PPP項目和片區開發中的運城市大西高鐵客棧周邊片區采用DBFO模式運作，市政工程中的安徽省安慶市外環北路工程PPP項目按照DBFOT模式建設，生态建設和環境保護中的安徽省安慶市污水廠網一體化PPP項目涵蓋了TOT、ROT和BOT三種模式，醫療衛生中的荥陽市人民醫院整體建設PPP項目中引入了租賃，通過BLOT模式實施，合作方式日趨多樣化，更為靈活；（3）私有化類。政府的權責最大，社會資本的權責最小，合作最為深入。财政部所說的BOO模式算是私有化的一種。片區開發中的山東省東營市長城·創新港（一期）項目、養老中的銅川市老年服務中心項目、醫療衛生中的樂陵市人民醫院拆遷項目、邵陽市中心醫院東院項目、黔南州獨山縣人民醫院建設項目均采用此種模式。

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從SPV結構看，PPP項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。

項目公司一般為有限責任公司，股東以其出資額為限對公司承擔責任，公司以其全部資産對公司的債務承擔責任。

按照出資比例可分為兩類：一是有實力的社會資本全額出資設立，如交通運輸中的揚州市611省道邗江段工程項目和唐山市灤縣赤曹線灤州至青坨營段工程均由中标社會資本全額出資、市政工程中的北京地鐵十六号線B部分由京港地鐵全額投資；二是由政府和社會資本共同出資設立，現有規定明确表明政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。因此，在實際操作中，政府方占比不高，多為5%-30%，如浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目中政府持股5%、濟青高鐵濰坊段項目中政府占10%的股權、山東省淄博市博山姚家峪生态養老中心PPP項目政府出資占比20%、青海省海東市樂都區污水處理廠PPP項目政府出資30%，但也有部分項目政府持股比例高達49%，如吉林(中國-新加坡)食品區中小企業創業園PPP（TOT）示範項目、雲南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程、樂陵市人民醫院遷建項目等。

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從項目資金構成看，PPP項目的資金來源包括兩類。

一是項目資本金，指在建設項目總投資中，由投資者認繳的出資額，根據國務院相關規定，各行業固定資産投資項目的最低資本金存有差異：城市軌道交通項目為20%，港口、沿海及内河航運、機場項目為25%，鐵路、公路項目為20%，保障性住房和普通商品住房項目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定最低資本金比例基礎上适當降低。

二是外部融資，是指項目投資者通過金融市場融通的資金。種類較多：（1）配套貸款，通過政策性銀行和商業銀行按一定利率申請的貸款，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程項目中項目資本金僅占20%、剩餘80%的建設資金通過銀行貸款解決，中國農業發展銀行紅河州分行為雲南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程項目提供融資；（2）資管計劃，由證券公司、基金子公司集合客戶的資産，投資于PPP項目，如濟青高鐵濰坊段項目中中郵證券代表社會資本持股90%，通過發行資管計劃，對接郵儲銀行的40億理财資金；（3）專項債權計劃或股權計劃，委托參與投資基礎設施項目的信托投資公司、保險資産管理公司、産業投資基金管理公司或者其他專業管理機構進行PPP項目投資，此種融資模式在國外運用較為廣泛，險資投資PPP項目比較常見，2014年12月，新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發展産業投資基金”，基金規模200億元，用于廣州市基礎設施和城市發展建設項目；（4）資産證券化，成立資産支持專項計劃，對符合要求的PPP項目進行證券化，通過發行不同期限和信用等級的資産支持證券，為PPP項目融資，如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權資産支持專項計劃”，發行1-5年不等的五檔優先級資産支持證券，用于購買濮陽市自來水公司的供水合同收益權；（5）項目收益債，為項目融資，債券募集資金用于特定項目的投資與建設,如廣州環投南沙環保能源有限公司發行的“14穗熱電債”，規模8億元，期限為10年，資金投向廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發電項目；（6）信托計劃，信托公司成立專項信托計劃，為PPP項目籌集資金,如中信信托成立唐山世園會PPP項目投資集合資金信托計劃，為唐山世界園藝博覽會基礎設施及配套項目融資；（7）PPP産業基金，通過成立基金，發揮杠杆效應，對外募集資金，如蘇交科與貴州道投融資管理有限公司聯合發起的貴州PPP産業投資基金，投資方向主要是環保、交通、市政、水務、水利、水環境治理、生态修複、醫療、醫藥、大健康、海綿城市、智慧城市、城市地下綜合管廊等相關行業的股權及債權投資和融資租賃公司的股權投資。

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從代表政府出資的主體看，一般分為三類。

（1）地方平台公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資産公司，如安徽省安慶市外環北路工程PPP項目的政府代表方安慶市城市建設投資發展（集團）有限公司、大理洱海環湖截污PPP項目中大理洱海保護投資建設有限責任公司作為政府出資方。

（2）地方政府部門的關聯性企業，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程中青龍滿族自治縣交通局下屬的青龍滿族自治縣卓盛公路管理有限公司作為政府方出資代表，海西高速公路網古武線永定至上杭段高速公路工程中龍岩市交通局指定的機構代表政府出資。

（3）地方國資委控股的與項目相關的其他國有企業，如吉林(中國-新加坡)食品區中小企業創業園PPP（TOT）示範項目是由吉林食品區管委會委托吉林中新食品區華興資産運營開發管理有限公司作為政府代表入股。

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從社會資本構成來看，主要包括以下幾類。

（1）金融投資機構，負責項目資金的籌集，提升項目公司的投融資能力，如濟青高鐵中的郵儲銀行、雲南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程中的中國農業發展銀行。

（2）工程承包商，承擔項目的建設事宜，保障項目質量、進度和安全，規避建設風險，如揚州市611省道邗江段工程項目的中标社會資本中電建路橋集團有限公司，負責工程的投資、融資、建設及運營維護。

（3）設備和技術提供商，适用于核心設備系統和關鍵技術要求高的核心設備技術類項目，有利于核心設備和技術的采購和交付、設備的運營和維護，如麗水市人口健康信息化PPP項目中運盛（上海）醫療科技股份有限公司作為設備和技術提供商中選。

（4）運營管理機構，常用于運營管理複雜的綜合運營管理類項目，有利于項目運營、規避經營風險，如北京地鐵十六号線中京港地鐵公司負責B部分的運營、管理。

（5）聯合體招标，為了增強競争力，提高中标概率，同時分散自己不想承擔的責任，企業現在越來越多的通過聯合體投标。如重慶市曾家岩嘉陵江大橋項目中由招商局重慶交通科研設計院有限公司、中鐵隧道集團有限公司、中交第二航務工程局有限公司聯合體作為該項目的社會投資方。

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從社會資本回報機制來看，主要三類。

（1）固定收益的債權類，社會資本的收益相對穩定，事先已确定，如大理洱海環湖截污PPP項目中，政府承諾每年支付污水處理服務費以及截污服務費46680萬元（共計15年）。

（2）股權類，社會資本參與項目建設、運營，根據項目的運營成效進行分紅，如科左後旗甘旗卡鎮東區污水處理工程建設項目，政府對污水處理費進行單價控制，依據“保本微利”和合理計取淨資産利潤率的原則。

（3）介于兩者之間，政府為社會資本的投資回報設定最低利潤率，達不到時，政府會給予相應的補貼，但若運作良好，超過最低利潤率時，不予補貼，如吉林(中國-新加坡)食品區中小企業創業園PPP（TOT）示範項目，按投入注冊資本金最低收益率原則，保證合資公司前八年年注冊資本淨利潤率（稅後）達到8%（約為銀行五年期基準利率上浮30%計算），達不到8%時，财政部門給與補貼至8%，年淨利潤率高于8%時，财政部門不予補貼。當運營年淨利潤率超過30%時，按照5:5比例分成。政府用這部分收益來償還前期補貼（運營成本按審計結果确定）。

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從退出機制來看，大緻可分為兩類。

（1）無償移交，大部分PPP項目屬于特許經營類，待特許經營期結束後補償移交給政府指定部門，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程，在合作期限結束後，項目公司将該項目無償移交至政府指定機構。

（2）由政府回購，如烏當區柏枝田水庫項目，在運營期的最後五年政府每年受讓中标社會投資人持有的SPV股權的20%。

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附案例和圖表目錄：

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