清代的地方行政區劃自高而低，分為省、道、府、州、縣五級，因“廳”的設立并不常見，在此略過。相信大多數讀者都知道，“道”的級别要略高與“府”，不過，道和府其實并不是嚴格意義上的上下級關系，有的地方是，有的地方卻不是。而且，不少讀者對“道”的概念也不是十分清楚，所以本文來講一講道和府。

先來說說道

道的設立最早可以追溯到明景泰時期，當時将道分為守道和巡道。所謂的“守道”，是指由布政使司衙門派出，駐守某一地方者；所謂的“巡道”，是由按察司衙門派出巡查某一地方者。

明代道從從屬關系上來講，屬于布政使和按察使的屬官，守道和巡道所管轄的範圍也不是很明确，有的隻轄一個府，有的轄三、四個府。此外，道也有不管轄某一區域者，如糧儲道、鹽法道、管河道、驿傳道等，這些都是專職道員，就和現在的農業廳、水利廳等類似。

清代沿襲明制，在各省設分守、分巡道，按照《光緒會典》的記載，全國設分守道20員，分巡道72員，外加專管關稅道，即天津海關道1員，共計93員。

清初時期，分守、分巡道都是藩、臬二司派出的臨時性差遣，并不是正式的官職，其性質就像是皇帝派出的欽差大臣一樣，其品級照原官而定。如京堂等官補授之道員，則系參政銜，為從三品；由知府補授者為正四品；由各部郎中、員外郎補授者為正五品。

到了乾隆十八年（1753）後形成定制，将道員的品級定為正四品，而且将道員定為實官不再是差遣性質。此後，道員在行政分工上也更為明确。

分守道管理地方收納錢糧諸事，分巡道則管理刑名訴訟諸事。此外，部分道員還額外加兵備銜，此類道員皆可節制所轄境内之都司、守備、千總、把總等武職，成為該轄區最高的文武長官。

再者，各道員還肩負監察地方府、州、縣之責，因而有“監司”之稱。道本是地方的中級官員，在乾隆以前并沒有單獨向皇帝上奏的權力，但自乾隆四十一年（1776）以後，皇帝賦予了其單獨上奏權，而知府是沒有這個權力的。

清代的道員和明代一樣，有些也是專職的，如河道、鹽法、糧儲、屯田等等，這類道員隻管某一領域，相對其他道而言，基本上沒有監察地方的權力。

再來說一說府

清代沿襲明制，各省下分設府，為承上啟下之行政機構，府和現在的地級市同級。清代的府按照《光緒會典》的記載，共有185個，到了宣統朝時，因黑龍江、吉林、奉天建省，又增加到215個。

府的最高長官為知府，負責一府的行政事務，清初時期其品級為正四品，乾隆十八年後因道員定為正四品，遂降知府為從四品。

清代的知府雖然品級是一樣的，但又分為幾個等級，其标準是按照地方繁、難、疲、沖四字分定，對應産生了最要缺、要缺、中缺、簡缺四等。按清制，最要缺、要缺的知府由皇帝欽定人選，中缺、簡缺則歸吏部铨選。

實際上，屬于最要缺、要缺的知府往往更容易得到提升，更受朝廷的重視。知府和道員雖同屬地方中級官員，但相比于道員，知府的事務更為繁雜，不僅要治理百姓，審決訟案，還要管理錢糧和考核屬吏。

知府和道員從名義上來講是上下級關系，但大多數情況下知府是直接向督撫負責的。比如一些重要刑案，由下屬知縣報呈知府後，知府拟定自己的意見而直接轉交按察使或督撫，而不必經過道員。

不過有些道員權力較大，如江甯蘇松太倉道，駐上海，帶兵備銜，兼管水利、漁業、關務。那麼凡是涉及這些方面的事務，江甯知府、松江知府就得受其節制，需先上報道台衙門後方能呈送督撫。

從清代晉升的程度來看，知府按例也是升各省道員或鹽運使。也就是說，從制度設計這個角度而言，道員又是知府的頂頭上司，具有明顯的從屬關系。