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在中國現有的土地财政體系和政府投融資模式下，城投公司與土地存在千絲萬縷的聯系。此前我們發布了：内附案例│一文弄懂城投與土地之間的那些事（上），今天則是本系列的中篇。

城投獲得土地資産

城投公司早期，地方政府注入土地資産較為随意，為城投公司注入了大量土地資産（包括生地與熟地）。

2012年後，政府注入土地資産逐步規範化，土地儲備（生地）注入被禁止。

關于熟地，城投公司必須通過法定的劃撥或出讓（包括“招拍挂”和協議出讓等）的方式獲取。

此外，部分地區存在政府通過返還土地出讓金“變相”為城投公司注入土地資産的違規行為。

1. 政府直接注入土地資産

城投公司成立早期，地方政府可以以資産注入的方式為融資平台注入大量土地資産（包括生地與熟地），這也是城投公司資産擴張的重要方式，城投公司也可用相關資産向銀行等金融機構辦理抵押貸款[1]。

具體來看，城投公司成立早期，地方政府向城投平台直接注入土地資産包括生地-土地儲備、熟地-出讓/劃撥用地，是城投公司增資的主要方式之一。

一方面，城投公司資産規模得以擴張、杠杆率得以降低，有助于其融資渠道通暢度；

另一方面，城投公司可以用政府注入的土地抵押融資，為土地開發業務或其他業務擴張融入資金。

在此階段，政府注入土地約束較少，生地可以直接注入；對于出讓用地，政府也可直接注入，城投公司不用繳納土地出讓金即可獲取，且部分出讓地在城投公司入賬時并沒有足額繳納出讓金。

案例一：滁州市同創建設投資有限責任公司

滁州同創成立于2008年，是滁州市經開區重要的基礎設施建設主體，目前唯一股東為滁州經濟技術開發總公司，實際控制人為滁州市經濟技術開發區管委會。

在公司發展過程中，管委會多次發函，同意以部分土地、房産作為股東開發總公司對滁州同創的增資資本。

股東開發總公司作為主體對拟注入滁州同創的土地進行摘牌，摘牌後委托具有資質的評估公司對土地進行市場價值評估，滁州同創依據管委會及股東相關注資文件進行入賬，開發總公司注入的土地為确權資産。

從幾輪注資時具體的土地注入明細來看，早期股東注入的土地既有劃撥用地、也有出讓用地，且有大部分出讓用地及劃撥用地并未繳納土地出讓金。

據募集說明書披露[2]，滁州經開區管委之後會結合企業需求，将滁州同創名下适合商業企業入駐的地塊按照土地賬面價值收回，投入公開市場拍賣，拍賣所得系政府财政收入中的土地業務收入，2017年後對收回土地向滁州同創進行一定的專項補貼。

而滁州同創賬面未被收回的土地，若是未繳納土地出讓金的出讓用地，則在轉讓之前需要足額繳納土地出讓金，辦理抵押貸款隻需有産證，無須繳納土地出讓金；劃撥用地在轉讓及辦理抵押貸款前均需要繳納土地出讓金進行土地性質變更。

截至2021年3月末，滁州同創擁有36宗土地（不含門面房），土地賬面價值合計約73.67億元，其中28宗土地已辦理了土地使用權證。

2. 規範土地注入

随着地方債務風險管控趨嚴，城投公司融資不斷規範化，《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（财預〔2012〕463号）出台。

文件規定政府不得将土地儲備注入融資平台公司，即政府不能再将生地注入城投公司。

同時文件也明确規定地方政府将土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程序，即政府若以出讓方式注入土地，城投公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；

政府若以劃撥方式注入土地，必須經過有關部門依法批準并嚴格用于指定用途。

另外，根據國土資源部令第9号與國土資源部令第21号可知，經營性用地隻能通過公開市場“招拍挂”的方式獲取，無法通過劃撥方式或協議出讓方式取得。

即政府通過法定程序劃撥的土地必須指定用于公租房、保障房等公益性項目建設，且劃撥用地若要用于轉讓、出租、抵押，需要補繳土地出讓金進行土地性質變更。

若是政府以協議出讓方式對城投公司注入土地，城投公司需要繳納土地出讓金以有償方式獲得，且該土地隻能為非經營性用地。

從目前的政策來看，政府不能再向城投公司違規注入土地資産。生地注入已多次明确禁止，熟地注入必須經過法定的劃撥或出讓。

另外，若是通過出讓方式，城投公司需要繳納土地出讓金，即不能再視為政府直接注入資産方式；若是通過劃撥方式無償取得，劃撥用地僅能用于指定用途，即僅限規定的公益性項目建設。

案例二：鄭州地産集團有限公司

鄭州地産是鄭州市國資委出資組建的國有獨資公司，主業是土地整理業務。公司“投資性房地産”“無形資産”兩個科目中均存在與土地資産相關的内容，部分土地資産是以政府作價方式注入的，部分是劃撥用地。

“投資性房地産”中102.87億元土地使用權是鄭州市國資委于2013年和2014年以政府作價方式注入的46宗土地和99宗地下空間，其持有目的為持有并準備增值後進行轉讓。

土地使用權依據政府相關批複及評估報告進行入賬，并已繳納土地出讓金，目前處于閑置待開發狀态。

“無形資産”中有土地使用權0.36億元、土地開發權92.75億元。土地使用權中有2塊為政府劃撥用地，以成本法入賬，未繳納土地出讓金，有1塊為出讓用地，已足額繳納土地出讓金。

土地開發權賬面原值100.475億元，是荥陽健康園區規劃範圍的開發權，鄭州健康城市開發有限公司與荥陽市政府簽訂協議，未來10年開發完，逐年攤銷。

3. 違法違規注入土地資産

在監管日益趨嚴、禁止地方政府直接為融資平台注入土地資産的背景下，“城投公司購地 地方政府返還出讓金”實際上成為地方政府“變相”為城投公司注入土地資産、做大其可質押資産的一種衍生途徑。

購入熟地：城投公司在公開市場通過“招拍挂”購入土地資産，在資産端計入“存貨”或“無形資産”科目，地方政府再通過補助或項目專項資金的形式返還城投公司所支付的土地出讓金，在負債或權益端計入“專項應付款”或“資本公積”，或直接計入“其他收益”。

最終可以做大城投公司的資産規模或為公司增加利潤。同時，“招拍挂”取得的土地還可以通過抵押方式用于公司融資。

購入生地：城投公司通過“招拍挂”購入生地，實際上承擔了部分土儲職能。城投公司購入生地，土地資産入賬；在完成一級開發後，将土地資産交由土地儲備機構回收，挂牌進行二次出讓，政府返還相關土地出讓金。

購入的生地具備相關土地權證，即使城投公司暫無開發計劃，也可憑借土地資産進行融資。

2021年6月4日，财政部宣布将國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收[3]。

土地出讓收入由市縣國土資源管理部門（自然資源部門的前身）劃轉至稅務部門征收後，可能會減少政府違規返還土地出讓金的情況，城投公司以購地 返還形式“虛增”資産的難度将明顯加大。

城投與房地産開發

城投公司參與房地産開發有商業地産項目建設、也有公益性項目建設。此外，經過我們梳理，部分城投公司以一二級聯動的方式參與城市更新業務。

此部分，我們将重點介紹城投公司在二級開發的幾種模式下獲得土地資産的不同方式。

1. 商業地産開發

城投公司商業地産開發是其市場化業務。城投公司參與商業地産開發的土地可能來自政府注入，也可能來自其以市場化方式拿地。

1）拿地方式為政府注入

地方政府向城投公司注入土地資産除了有壯大城投公司資産規模的目的外，還可能是由于地方政府财力并不寬裕，無法直接以現金的方式支付城投公司的回款，故給予城投企業土地資産來代替。

在這種情況下，城投企業可自行開發，銷售後獲得現金回款來補充現金流。

政府注入的土地資産，若是出讓用地，城投企業可直接進行開發，若是劃撥用地，需要先補繳土地出讓金進行土地性質變更後開發。

但是我們也關注到，城投公司以二級開發的方式來獲得回款實際有時加大了公司前期的資金壓力，後續去化情況受當地房地産市場的影響較大。

2）以市場化方式獲得土地使用權

根據中華人民共和國國土資源部令第9号和第21号，經營性用地僅能通過“招拍挂”的方式獲取。

城投公司作為市場參與主體，參與“招拍挂”流程，繳納土地出讓金後獲得土地使用權，計入“存貨”或“無形資産”科目。

城投獲取土地使用權後，後續進行經營性項目開發，土地出讓金計入相關項目總投資。

案例：南昌市政公用投資控股有限責任公司

南昌市政房地産闆塊由子公司南昌市政公用房地産集團有限公司負責運營，房地産業務主要集中在南昌、江蘇、上海等地。

南昌本地項目，公司以自主開發為主，即自主參加“招拍挂”拿地，後續投入資金進行建設。

異地項目以合作開發為主，即公司與合作方共同出資成立項目公司，由項目公司參與市場化拍地競争，土地出讓金部分多由公司與合作方按持股比例出資，後續建設資金投入也按約定的比例執行。

公司房地産業務以合作開發為主，與融創中國合作較多。

截至2020年末，公司“存貨”科目中有開發成本（由房地産開發企業填列）83.02億元，這部分包含市場化拿地成本和開發建設支出；

而公司“無形資産”科目中199.07億元的土地使用權全部為政府作價出資注入，土地性質為商業及商服用地，這部分土地在注入時未繳納土地出讓金[4]。

2. 保障房建設

城投公司的保障房建設業務是其公益屬性較強的業務，建設用地可以由政府劃撥[5]，也可以由城投公司在公開市場拍得出讓地。

城投公司從事保障房項目建設，一般以政府指導價格向棚戶區改造等項目居民定向銷售，包括安置房、共有産權房和産權置換房等。

1）政府劃撥土地

南京浦口康居建設集團有限公司主要承擔浦口區保障性住房的開發建設，保障房建設計劃來自浦口區政府，其建設保障房的土地為政府無償劃撥。

公司自籌資金委托南京市浦口區拆遷管理中心進行拆遷及土地平整工作，拆遷成本計入項目開發成本，保障房由子公司通過自籌資金建設開發，根據政府指導價銷售。

六安城市建設投資有限公司對市政府劃撥的土地進行整理開發，并負責片内征地拆遷戶的安置房建設工作。在安置房建設方面，公司與政府簽訂代建協議，項目建設驗收後由市政府支付項目回購款，逐年等額回購。

2）公開市場獲得土地

根據六安市公共資源交易監督管理局公告（2018年12月20日），為加快安置房建設，促進土地市場健康有序發展，拟于近期出讓5宗“限房價、競地價”地塊，建成後政府按照綜合價整體回購，總面積約455117平方米。

根據《徐州市棚戶區改造實施方案》（徐政發〔2009〕20号），并結合省違省政府下達的保障性住房建設任務，徐州市政府以出讓方式對外提供定銷房建設用地，建設完成後用于定向銷售給棚戶區改造等項目居民。

徐州市新盛投資控股集團有限公司主要承擔徐州市主城區的棚戶區改造、定銷房銷售等業務。

公司棚改項目模式變更為委托代建模式，即徐州新盛與徐州市棚改辦簽訂委托代建協議，公司通過征地、拆遷和基礎設施建設實現土地平整，符合挂牌出讓條件，土地出讓後，政府按成本加成方式支付收益。

徐州新盛亦是徐州市區主要的定銷房籌建主體，自建定銷房的運營模式由政府統一規劃，外購部分則是由社會開發商按照定銷房地塊出讓條件建設，由公司統一回購。

3. 城市更新業務

城投公司也以一二級聯動的方式參與到土地開發建設的過程中，即城投公司既負責前期的一級土地開發業務，也參與出讓環節拿地，在獲得土地使用權後進行二級開發建設。

經過我們梳理，城市更新業務的供地模式通常為一二級聯動，在完成土地整理後的拿地環節，有公開市場“招拍挂”、定向“招拍挂”（可以設置條件、指定主體）、協議出讓以及補繳價款等多種方式。

一級整理主體通常也是二級拿地主體，一級開發成本通常可以抵扣土地出讓金，即相關主體在“招拍挂”時僅需補交剩餘的土地出讓金。

一二級聯動的供地模式簡化了城投公司參與土地一二級開發的流程，也可通過後期二級開發的回款收入平衡資金壓力。

案例：上海地産（集團）有限公司

上海地産作為上海市國資委下屬政府功能性企業集團，按照上海市委、市政府要求，承接了較大規模的城市更新改造任務。

公司承接的項目包括公益性較強的城中村改造、居民動拆遷、市政配套建設項目等，也包括配套商業開發等市場化屬性較強的項目。

公司在政府授權下，以一二級聯動的模式開展城市更新業務。對于部分開展城市更新業務的項目公司，上海地産集團因無實控權，僅作為合聯營企業計入長期股權投資。

對于并表的項目公司，前期開發成本、土地使用權及項目資産記入“存貨”“在建工程”或“其他非流動資産”等資産科目；

政府支付的土地補償款、土地儲備動拆遷款、配套設施建設成本、專項補貼等款項記“長期應付款”或“遞延收益”。

待項目完成後，資産部分轉入“固定資産”或與相應負債進行核銷。

已經進入運營期的項目産生的管理成本在資産歸屬認定前暫記“長期應收款”，産生的管理收入暫記“預收賬款”。

篇幅有限，有關城投與土地融資及土地開發、土地融資、土地資産對城投的影響等内容，我們下回見！

[1] 2016年前土地儲備可申請抵押貸款；《規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（财綜〔2016〕4号）宣布自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

[2] 參見《滁州市同創建設投資有限責任公司2021年度第二期超短期融資券募集說明書》

[3] 資料來源：《關于将國有土地使用權出讓收入、礦産資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（财綜〔2021〕19号）

[4] 參見《南昌市政公用投資控股有限責任公司2021年公開發行公司債券（面向專業投資者）信用評級報告》

[5] 當前劃撥用地必須指定用于公租房、保障房等公益性項目建設。

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